II SA/Sz 585/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2010r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. znak [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) Prawo budowlane, Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. J. rozbiórkę drewnianego domku letniskowego o wymiarach [...] m x [...] m wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w m. [...], gmina [...] bez pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia powyższej decyzji oraz akt sprawy wynika, iż w związku z otrzymanym zawiadomieniem Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. przeprowadził oględziny na terenie działki nr [...] w m. [...], gm. [...] stanowiącej własność W. i A. J. Z protokołu sporządzonego podczas oględzin wynika, iż na powyższej działce, w okresie od [...] r. do [...] r. ustawiono domek letniskowy o wymiarach [...]m x [...]m o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym, krytym blachą trapezową, ściany warstwowe od zewnątrz obite płytami z tworzywa sztucznego. Obiekt ustawiono w odległości ok. [...] m od ogrodzenia od strony zachodniej ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi. Przedmiotowy obiekt, o powierzchni zabudowy większej od [...]m2, nie połączony trwale z gruntem, nie mieści się w katalogu obiektów wymienionych w art. 29 w związku z art. 30 ust. 1 prawa budowlanego zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę i wymagających zgłoszenia właściwemu organowi, wobec czego skarżący powinien był uzyskać pozwolenie na jego wybudowanie. W przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę zastosowanie mają przepisy art. 48 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 powyższej ustawy, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z ust. 2, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, przy czym zgodnie z ust. 3 ww. artykułu, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno - budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Mając powyższe na względzie, postanowieniem z dnia [...] r. INB na podstawie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, nakazał inwestorom przedłożenie w terminie do [...]r. wymaganych prawem dokumentów, celem doprowadzenia samowolnie posadowionego obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Inwestor nie wywiązał się w wyznaczonym terminie z ww. obowiązku, wobec czego INB wydał na podstawie art. 48 ust. 1 ww. ustawy nakaz rozbiórki kwestionowanej samowoli budowlanej. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. J. podnosząc, iż pismem z dnia [...] r. zgłosił do Urzędu gminy [...] fakt rozpoczęcia prac projektowych oraz działań zmierzających do uzyskania pozwolenia na budowę domku letniskowego, na terenie działki nr [...] będącej jego własnością. Na powyższe zgłoszenie nie uzyskał odpowiedzi. Podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] r. został sporządzony protokół oględzin, którego podpisania odmówił, prosząc pracowników INB o przesłanie go na adres domowy, bowiem jego zapisy chciał skonsultować z prawnikiem i projektantem. Protokół nie został mu doręczony, przez co został on pozbawiony prawa do zapoznania się z jego treścią. Chcąc wywiązać się z obowiązku nałożonego postanowieniem INB z dnia [...]r. wystąpił pismem do UG [...] o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na pismo to nie uzyskał odpowiedzi, co uniemożliwiło mu sporządzenie projektu budowlanego. Powyższe pismo zostało przedstawione do wiadomości INB. Organ I instancji wiedział o dokonanym zgłoszeniu, zatem powinien na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiesić postępowanie do momentu ustąpienia przyczyn uzasadniających jego zawieszenie, tj. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W dniu [...] r. poinformował organ powiatowy, iż nie miał możliwości dostania się na teren przedmiotowej posesji, ze względu na trudne warunki atmosferyczne, oraz w wyniku nielegalnych inwestycji budowlanych dokonanych na sąsiednich działkach. O fakcie prowadzenia ww. robót skarżący zawiadomił organ powiatowy. W związku z brakiem interwencji organu, prace te zostały ukończone, czego konsekwencją jest uniemożliwienie mu dojazdu na teren działki, będącej jego własnością. Ponadto, w okresie od [...] r. do [...] r. skarżący był niezdolny do pracy i jego stan zdrowia utrudnił mu dokonanie jakichkolwiek czynności. Skarżący zlecił Firmie A. opracowanie niezbędnej dokumentacji. Z uwagi na ww. utrudnienia, projektant poinformował INB o niemożliwości wykonania projektu. Skarżący podniósł też, iż organ powiatowy nie zapewnił mu czynnego udziału w sprawie, co stanowi obrazę art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. W dniu [...] r. skarżący uzupełnił odwołanie pismem, w którym wyjaśnia, iż informację o zamiarze posadowienia domu dla robotników z dnia [...]r. pisał pod "dyktando" pracownika urzędu. Oryginał złożony w Urzędzie Gminy został podpisany, skarżący przedstawił jedynie kopię potwierdzającą złożenie go w urzędzie. W opinii skarżącego, postawienie obiektu tymczasowego nie stanowi wykonania obiektu budowlanego, dlatego nie wymaga specjalnej formy. W dniu zgłoszenia organem właściwym do przyjęcia powyższego zgłoszenia był Wójt Gminy, w innym przypadku powinien przekazać zgłoszenie, zgodnie z art. 65 kpa właściwemu organowi. Urząd znał dane adresowe skarżącego. Przedmiotowy obiekt to obiekt o konstrukcji drewnianej, w którym podczas budowy domu na sąsiedniej działce spali pracownicy budowlani, nie zaś domek letniskowy. Na działce, na której jest postawiony przedmiotowy obiekt, skarżący zamierza wybudować budynek mieszkalno - letniskowy. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzją organu I instancji i stwierdzając, iż stan faktyczny sprawy wyraźnie wskazuje, iż organ powiatowy nie mógł zakończyć przedmiotowego postępowania w inny sposób niż to uczynił, gdyż w przypadku zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 48 ust.4 prawa budowlanego, ustawodawca nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek obligatoryjnego orzekania nakazu, o którym mowa w ust. 1. W dniu [...] r. do organu powiatowego wpłynęło postanowienie Wójta Gminy z dnia [...]r., zaświadczające, iż przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania, organ odwoławczy zauważa, iż załączone do odwołania, nie podpisane własnoręcznie pismo skarżącego z dnia [...]r. skierowane do Urzędu Gminy [...], nie stanowi wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę ani zgłoszenia wykonania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Powyższe pismo nie zawierało adresu strony, zatem w oparciu o art. 64 kpa organ mógł pozostawić podanie bez rozpoznania i nie był zobowiązany, przekazać sprawy do organu właściwego. Z akt sprawy wynika, iż organ powiatowy pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącego, iż trzydziestodniowy termin określony w postanowieniu z dnia [...] r. na przedłożenie wymaganych dokumentów celem zalegalizowania samowoli budowlanej jest terminem ustawowym, ściśle określonym w przepisach prawa budowlanego, zatem nie może być przez organ prowadzący postępowanie skracany ani przedłużany. Niedopełnienie czynności przez stronę w terminie ustawowym powoduje, że czynność ta nie może być skutecznie dokonana. Organ I instancji zapewnił skarżącemu czynny udział w postępowaniu m.in. powiadamiając go o przeprowadzeniu oględzin przedmiotowej nieruchomości, czy zawiadamiając w dniu [...]r. o przysługujących prawach w prowadzonym postępowaniu, w tym możliwości wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego. Treść protokołu z powyższych oględzin została odczytana skarżącemu bezpośrednio po ich zakończeniu, natomiast kopia protokołu doręczona wraz z postanowieniem INB z dnia [...]r. Nie znajduje również uzasadnienia argument, iż skarżący nie mógł wywiązać się z nałożonego postanowieniem INB z dnia [...]r. obowiązku, bowiem nie posiadał możliwości dostępu na własną nieruchomość. Jak wynika z ustaleń organu powiatowego na teren działki nr [...] istnieje dojście z drogi powiatowej (działka nr [...]) oraz z drogi wojewódzkiej (działka nr [...]). W aktach organu powiatowego znajduje się również pismo projektanta T. C., skierowane do INB, informujące o przeszkodach w wykonaniu projektu, na które to pismo powołał się w odwołaniu skarżący. Powyższą decyzje ostateczną A. J. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie przepisów prawa, a w szczególności: 1) art. 10 kpa poprzez nie, zapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie, 2) art. 7 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie oraz załatwienie sprawy w sposób naruszający słuszny interes strony. W następstwie naruszenia tych przepisów Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego: 1) uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Przed jej wydaniem nie poinformował strony o zakończenia postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z całością sprawy. Stronie nie został, zatem zapewniony czynny udział w sprawie, co stanowi obrazę art. 10 kpa, 2) nie uwzględnił wszystkich okoliczności faktycznych uniemożliwiających zastosowania się przez stronę do postanowienia INB nr [...] wskazanych w odwołaniu oraz w jego piśmie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uzasadniając swą skargę skarżący podniósł, iż przepisy kpa nakładają na organ administracji obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art.10 § 1 kpa). Jednym z aspektów realizacji tej elementarnej zasady postępowania administracyjnego jest prawo strony do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych w toku sprawy dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie żaden z prowadzących je organów nie powiadomił skarżącego o zakończeniu stadium dowodowego, a tym samym nie dał możliwości odniesienia się do jego wyników oraz zgłoszenia ewentualnych dalszych wniosków i dowodów w tym zakresie. Wydanie zatem w przedmiotowej sprawie obu decyzji, bez umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego materiału, nie dość, że stanowi naruszenie wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady ogólnej czynnego udziału w postępowaniu, to w dodatku prowadzi do wydłużenia postępowania administracyjnego, które w myśl art. 12 § 1 k.p.a. powinno być prowadzone wnikliwie i szybko. W sprawie skarżący był aktywny, składał wnioski. Organ nie odpowiedział na nie przed wydaniem decyzji. Skarżący miał prawo oczekiwać reakcji na nie w toku postępowania, a nie w samej decyzji. Tymczasem w toku sprawy ze strony organu panowało milczenie, organ nie ustosunkowywał się do wniosków skarżącego. Naruszenie art. 7 k.p.a. wyraża się w niedostatecznym wyjaśnieniu przez organ okoliczności faktycznych w sprawie. Przede wszystkim, INB w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił w pełni faktu, że o zamiarze posadowienia tymczasowego drewnianego domku dla robotników Skarżący informował Gminę [...] zgodnie ze wskazówkami pracownika Urzędu. Oryginał pisma złożonego w Gminie [...] r. został podpisany. Organy rozstrzygające w sprawie nie wystąpiły do Gminy z pytaniem o losy wniosku. W decyzji przyjęto niczym nie potwierdzone domniemanie, że Gmina "mogła pozostawić sprawę bez rozpoznania". Czy tak zrobiła - nie sprawdzono. Tego typu czynność jak postawienie obiektu tymczasowego nie stanowi wykonywania obiektu budowlanego dlatego nie wymaga specjalnej formy. O ile nawet organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia był starosta, a nie wójt, to zgodnie z art. 65 k.p.a. wójt powinien przekazać wniosek skarżącego organowi właściwemu, a ten wezwać skarżącego do jego uzupełnienia, o ile uznałby że nie spełnia on wymogów formalnych. Skarżący jako współwłaściciel działki jest podatnikiem podatku od nieruchomości i złożył stosowna deklarację podatkową. Nie jest więc prawdą twierdzenie organów orzekających obu instancji, że wójt nie mógł kierować korespondencji do skarżącego bo nie znał jego adresu. Także akt notarialny zakupu nieruchomości, zawierający wszelkie dane adresowe skarżącego, znajduje się w posiadaniu wójta gminy. Zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Skoro więc wójt znał z urzędu (akt notarialny kupna nieruchomości, deklaracja podatkowa) adres zamieszkania skarżącego nie mógł pozostawić sprawy bez rozpoznania lub przekazania jej organowi właściwemu. W zaskarżonej decyzji organ pominął całkowicie okoliczności utrudniające wypełnienie obowiązków wynikających z postanowienia INB. Strona we właściwym czasie (tj. w okresie, gdy warunki pogodowe pozwalają na dokonywanie m.in. czynności geodezyjnych) nie otrzymała zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z Gminy [...]. INB został poinformowany o tym fakcie. Skarżący twierdzi, że dostatecznie udowodnił, że w terminie jaki wyznaczył INB działka pokryta była ogromną ilością nagromadzonego śniegu. Wykonywanie w ówczesnym okresie jakichkolwiek czynności było niemożliwe. To prawda, że wójt gminy [...] r. wydał zaświadczenie, że inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, ale jedyny zarzut dotyczy okoliczności, że dach nie ma właściwego spadu. Wykonanie tego typu spadu dachu nie stanowi żadnego problemu. Organ nie rozważył, również w pełni kwestii, czy obiekt wybudowany przez stronę o konstrukcji drewnianej jest na pewno domek letniskowym. Nazwanie obiektu domkiem letniskowym jest swobodną interpretacja INB, nie oddająca zupełnie charakteru obiektu pozbawionego wszelkiej instalacji prócz elektrycznej. Domek postawiony jako obiekt tymczasowy służący do przebywania robotników w czasie prowadzonych robót budowlanych. Biorąc pod uwagę oczywiste naruszenie przepisów postępowania oraz dokonanie błędów w ustaleniach faktycznych decyzja nie może się ostać i powinna podlegać uchyleniu. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organ administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnianie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, mając wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej decyzji wskazuje iż odpowiada ona prawu zaś zarzuty skargi są nietrafne. Skarga opiera się jedynie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i 10 kpa). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uchyla zaskarżoną decyzje jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wypływ na wynik sprawy. Podnoszone przez skarżącego argumenty i zarzuty nie dają podstaw do uznania ich za trafne i skutkujące uznaniem, że prowadzący postępowanie organ I instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przez ten organ art. 10 § 1 kpa jest przede wszystkim nieprawdziwy. W aktach tego organu znajduję się pismo z dnia [...] r. doręczone skarżącemu dnia [...] r. informujące o przeprowadzonym postępowaniu oraz o treści art. 9 i 10 § 1 kpa. W odpowiedzi na to pismo skarżący wystosował do organu pismo z dnia [...] r. Pismo to jednak nie miało i w okolicznościach sprawy nie mogło mieć wpływu na jej wynik. Z niebudzących wątpliwości i niekwestionowanych przez skarżącego okoliczności faktycznych wynika, iż skarżący w [...] r. bez pozwolenia na budowę postawił na swej działce m.in. drewniany domek o wymiarach [...] x [...] m, czyli o powierzchni [...] m. Obiekt taki niewątpliwie wymagał pozwolenia na budowę, wobec czego całkowicie chybionym jest argument skarżącego o zgłoszeniu jego budowy pismem z dnia [...] r. skierowanym do Urzędu Gminy [...]. Pomijając oczywiste wady tego pisma, jak skierowanie do niewłaściwego organu, niewskazanie w nim adresu nadawcy, a także właściwego oznaczenia działki oraz charakteru i charakterystyki inwestycji – pismo to nie mogło odnieść skutku w zakresie oceny legalności budowy, która wymagała pozwolenia na budowę, skoro nie stanowił tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 pkt 12 Prawo budowlane – co wynika chociażby z faktu, że nie został wniesiony przed upływem 120 dni od jego postawienia. Bezpodstawny jest zatem również zarzut naruszenia przez organy prowadzące postępowania art. 7 kpa. Wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, mające znaczenie dla oceny prawnej zostały przez organ właściwie ustalone. Mając na względzie treść art. 48 ust. 2 prawa budowlanego organ podjął działania mające umożliwić skarżącemu zalegalizowanie w/w samowoli budowlanej zobowiązując go do przedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych w ust. 3 tego przepisu dokumentów. Nie zostały one przez skarżącego przedłożone, a ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Wójta gminy z dnia [...] r. jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza możliwość jej legalizacji w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawo budowlane. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 48 ust 1 w zw. z art. 48 ust. 4 w/w ustawy stanowiący, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Zaskarżona decyzja w pełni odpowiada dyspozycji powyższego przepisu, zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.