II SA/Sz 586/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Z. D. i E. D. na decyzję Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w S. na rzecz skarżących Z. D. i E. D. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta S. decyzją wydaną w dniu [...] r. Nr [...], [...] w oparciu o przepis art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 19, ust. 2 pkt 2, art. 122 ust. 1 pkt 3, art. 127 ust. 1 i 5, art. 128 ust. 1, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145), po rozpoznaniu wniosku T. J. oraz zgodnie z decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia [...] r., nr [...] uchylającą w całości decyzję Starosty S. nr [...] z dnia [...] r., nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na likwidację rowu stanowiącego działkę nr [...] (obręb nr [...]) i zastąpienie go rurociągiem o średnicy [...]mm i wykonanie wylotu w km [...] rzeki W., działka [...], udzielił T.J. pozwolenia wodnoprawnego na likwidację urządzenia wodnego – rowu o długości [...]m stanowiącego działkę nr [...]obręb nr [...] i zastąpienie go rurociągiem o średnicy [...]mm z obustronnym drenażem wykonanym z rur perforowanych o średnicy [...]mm podłączonym do przewodu głównego i studni betonowej [...] o średnicy [...]mm, do której podłączone zostaną wszystkie istniejące wyloty przewodów wyprowadzonych w skarpach rowu; wykonanie betonowego wylotu o średnicy [...]mm w [...] rzeki W. – działka nr [...] obręb nr [...], w pkt II decyzji organ określił warunki dodatkowe wymagające spełnienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia po opisaniu dotychczasowego przebiegu postępowania wywołanego wnioskiem T.J. z dnia [...]r. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dla rzeczonego przedsięwzięcia organ podał, że decyzją z dnia [...] r.nr [...] udzielono T.J. pozwolenia wodnoprawnego na likwidację rowu stanowiącego działkę nr [...] i zastąpienie go rurociągiem o średnicy [...]mm i wykonanie wylotu w [...] rzeki W., działka [...] (obr. nr [...]). W postępowaniu odwoławczym Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty S. z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. umorzył postępowanie z wniosku T.J. w przedmiocie zwolnienia od zakazów określonych w art. 88 lit.l ust. 1 ustawy Prawo wodne dla przedsięwzięcia polegającego na likwidacji rowu oraz montażu rurociągu na działce nr [...] położonej w obr. ew. [...] wyjaśniając, że przedsięwzięcie nie znajduje się w obrębie obszarów szczególnie zagrożonych powodzią. W dniu [...] r. do Starosty wpłynął wniosek T.J. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w przedmiotowej sprawie. W ustawowym terminie do organu wpłynęło stanowisko [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S., w którym zobowiązano inwestora do zawarcia umowy z [...] w S. na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a po uzyskaniu pozwolenia na budowę umowę użytkowania gruntów pokrytych wodami zgodnie z art. 20 Prawo wodne. Organ zaznaczył, że podstawę wydania niniejszego pozwolenia stanowiła analiza przedłożonych dokumentów oraz, że udzielone pozwolenie wodnoprawne nie narusza art. 125 ustawy Prawo wodne, a tym samym brak jest przesłanek z art. 126 powołanej ustawy obligujących do odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z.D. i E.D. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili jej naruszenie podstawowych zasad postępowania uregulowanych w art. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 i 77 K.p.a. Ponadto zarzucili niewyjaśnienie przez organ sprawy zniszczenia rowu melioracyjnego, sprawy fałszywego oświadczenia T.J. dotyczącego odprowadzania wód opadowych z działki nr [...] do rowu. Ponadto organ podając, że do rury odpływu mają być podłączone wszystkie rurociągi użył niedopuszczalnego sformułowania, ponieważ decyzja ma precyzyjnie określać jakie rurociągi i z jakich terenów prowadzą odwodnienie. Skarżący zarzucili ponadto brak ustalenia zależności sąsiedzkich z korzystania z nowego rozwiązania, brak ustalenia zasad korzystania z działki nr [...] po wykonaniu spornej inwestycji oraz brak wyjaśnienia dotyczącego złożonego sprzeciwu. Decyzją wydaną w dniu [...] r., nr [...] w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ odwoławczy po opisaniu dotychczasowego przebiegu postępowania w niniejszej sprawie oraz przytoczeniu przepisów ustawy Prawo wodne mających w niej zastosowanie stwierdził, iż odwołanie skarżących nie zasługuje na uwzględnienie, podkreślając jednocześnie, że przy jego rozpatrywaniu nie ograniczył się jedynie da badania zarzutów w nim podniesionych, ale zbadał decyzję Starosty S. w sposób kompleksowy pod kątem zgodności z prawem materialnym i proceduralnym. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ zaznaczył, że przebudowa rowu na rurociąg drenujący nie zmieni aktualnego sposobu odwodnienia gruntów w obszarze obecnego działania rowu, tym bardziej nie zmieni sposobu i skuteczności odprowadzania wody z terenów należących do skarżących. Ponadto w jego ocenie zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne aspekty techniczne, tj. w dokumentach jest potwierdzenie o wystarczającej średnicy rurociągu, przyjmowanie wód opadowych odbywa się przez obustronny drenaż z rur perforowanych, - wszystkie rzeczywiste oraz domniemane wyloty, które zostaną odkryte podczas prac budowlanych zostaną podłączone do projektowanej studzienki. Brak było, w ocenie organu, podstaw do przeprowadzenia oględzin związanych z inwestycją dotyczącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na fakt, że badanie jej zasadności przeprowadzone będzie na etapie rozpatrywania przed organem przedmiotowego odwołania. Organ wywiódł, że Starosta S. przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób kompletny, co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, ponadto zebrał materiał dowodowy, co znalazło pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji oraz dopełnił wymogów informowania stron o wszystkich czynnościach zapewniając im czynny udział w postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., na opisaną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Z.D. i E.D. wnosząc o uchylenie tego orzeczenia powielili argumentację merytoryczną zawartą w odwołaniu, wywodząc dodatkowo, że w przeprowadzonych bez ich udziału oględzinach stwierdzono brak ich rurociągu w przedmiotowym rowie, czemu przeczą bezprawnie usunięte z akt sprawy protokoły z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę organ nie znajdując podstaw do zmiany rozstrzygnięcia wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W pismach procesowych z dnia [...] r. i [...] r. skarżący ponownie wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji, podnosząc, że zawarte są w niej jedynie gołosłowne i enigmatyczne zapewnienia, że wszystkie istniejące rurociągi będą włączone do nowego, gdy tymczasem ich rura dla urzędu nie istnieje, również na mapie oddziaływania nie ujęto ich działki nr [...]. Ponadto zastąpienie rowu rurą wywołuje powstanie służebności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym decyzji administracyjnych, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej zwanej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, iż organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy, dlatego skarga okazała się zasadna. Przypomnieć trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia [...] r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] r. Nr [...] udzielającą T.J. pozwolenia wodnoprawnego na likwidację urządzenia wodnego – rowu o długości [...]m stanowiącego działkę nr [...] (obr. [...]) i zastąpienie go rurociągiem o średnicy [...]mm z obustronnym drenażem wykonanym z rur perforowanych o średnicy [...]mm podłączonym do przewodu głównego i studni betonowej [...] o średnicy [...]mm, do której podłączone zostaną wszystkie istniejące wyloty przewodów wyprowadzonych w skarpach rowu oraz na wykonanie betonowego wylotu o średnicy [...]mm w [...] rzeki W. – działka nr [...] (obr. nr [...]). Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 469, ze zm.) regulujące kwestie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W art. 122 ust. 1 pkt 1 - 10 powołanej ustawy, ustawodawca wymienił enumeratywnie przesłanki korzystania z wód wymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, z których wynika, że wymagane jest ono w przypadku wykonania urządzeń wodnych. Natomiast art. 125 Prawa wodnego wskazuje przesłanki stanowiące przeszkodę prawną do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a art. 126 ww. ustawy wprost stanowi, kiedy należy odmówić wydania pozwolenia wodnoprawnego. Organ może odmówić wydania pozwolenia wodnoprawnego wówczas, gdy ujawnione zostaną okoliczności określone w art. 126, który odsyła do przepisów art. 125 Prawa wodnego. Zgodnie z art. 126 pkt 1 ww. ustawy wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3 tej ustawy. W badanej sprawie organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku T.J., decyzją z dnia [...] r. udzielił pozwolenia wodnoprawnego na likwidację urządzenia wodnego, zaznaczając, że nie narusza ono art. 125 ustawy Prawo wodne, a tym samym nie istnieją przesłanki wynikające z art. 126 ww. ustawy, świadczące o obowiązku odmowy udzielenia wnioskowanego przez T.J. pozwolenia. Przy czym uważna lektura niniejszego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że decyzja ta obarczona jest wadami procesowymi. Przepisy art. 7 oraz 77 K.p.a. obligują organ prowadzący postępowanie do szczególnej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego, zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, a następnie szczególnie starannego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.). Tymczasem Starosta S. powołując się w uzasadnieniu decyzji na przedłożony w sprawie materiał dowodowy, nie wyjaśnił w żadnym miejscu na jakich dowodach się oparł oraz nie przeanalizował całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej sprowadza się do opisu dotychczasowego przebiegu postępowania w niniejszej sprawie oraz stwierdzenia, że udzielone pozwolenie wodnoprawne zgodnie z art. 125 Prawa wodnego nie narusza ustaleń planu zagospodarowania wodami na obszarze dorzecza O. oraz wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz wynikających z odrębnych przepisów i nie będzie miało żadnego wpływu na cele środowiskowe określone w planie gospodarowania wodami. Starosta nie wskazuje natomiast na jakich dokumentach, bądź dowodach oparł swoje pozytywne rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do operatu wodnoprawnego dotyczącego likwidacji rowu dz. nr [...] i wykonania wylotu do rzeki W. dz. nr [...] w [...] na obszarze szczególnego zagrożenia powodzą obr. S. z [...] r. opracowanego przez inż. A.B. oraz jego uzupełnienia, ustaleń z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] r., o której nie informowano stron, nie przeprowadził analizy podnoszonych przez skarżących argumentów, że zabudowa rowu rurociągiem zmieni sposób i skuteczność odprowadzania wody z terenów stanowiących ich własność. W ocenie Sądu decyzja Starosty wydana została z naruszeniem zasad określonych art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a., a Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. utrzymując ją w mocy powielił te same uchybienia. Prowadząc postępowanie i wydając rozstrzygnięcie organ administracyjny ma obowiązek wszechstronnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy, całościowo wyjaśnić sprawę i wydać decyzję przekonywującą pod względem faktycznym i prawnym. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcia wydane zostały bez przeprowadzenia pełnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie przepisów administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższych ustaleń Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie uznał, że organ I instancji wydając rozstrzygnięcie nie sprostał wymogom procesowym określonym w przywołanych powyżej przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a organ drugiej instancji poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej także naruszył obowiązujące przepisy prawa. Rozpoznając ponownie sprawę, organ przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w kodeksie postępowania, a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. wskazując w szczególności fakty, które uznał za udowodnione, dowody, którym dał wiarę oraz podanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie oraz decyzja je poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, które to naruszenie mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na powyższe na obecnym etapie postępowania przedwczesne było badanie pozostałych zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.