II SA/Sz 588/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda , na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – dalej "K.p.a.", po zapoznaniu się z odwołaniem K. K. , umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia Spółce A. z o.o. z siedzibą w Ś., pozwolenia na zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [..] r., Nr[...] . W uzasadnieniu Wojewoda podał, że decyzją z dnia [...] r., nr [...] , znak: .Prezydenta Miasta Ś. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił Spółce A. z o.o. z siedzibą w Ś. pozwolenia na zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ś. Nr [...] , znak: [...] z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I etapu budowy budynku mieszkalno-usługowego wraz z przyłączem wod.-kan. przy ul. [...] w Ś., obręb [...] Ś.. Od powyższej decyzji odwołanie w dniu [...] r. wniósł właściciel działek nr [...] położonych w Ś. przy ul. [...] - K. K., który jednocześnie z odwołaniem złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odwołaniu zarzucił, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), poprzez nieuwzględnienie, że działki nr [...] położone przy ul. [...] w Ś., znajdują się obszarze oddziaływania inwestycji, objętej decyzją Prezydenta Miasta Ś. Nr [...] z dnia [...] r. oraz przedmiotową decyzją zmieniającą Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. Nr [...] . Rozpatrując wniesione odwołanie Wojewoda wyjaśnił, że wnoszący odwołanie K. K. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r., Nr [...] , znak: [...] oraz, że jest właścicielem działek nr [...] położonych w Ś. przy ul.[...] . Organ II instancji wyjaśnił, że zaprojektowane przez inwestora zmiany w większość dotyczą konstrukcji wewnętrznej budynku. Jedyna zmiana mogącą mieć wpływ na możliwy sposób zabudowy działek sąsiednich dotyczy przebudowy południowej tylnej elewacji. Kwestia odległości ścian wzniesionego już obiektu budowlanego od granic działek sąsiednich była już przedmiotem oceny w postępowaniu o udzielenie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Nr[...] . Właściciele nieruchomości sąsiednich, przy wydawaniu ww. pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, zostali uznani za strony postępowania. Decyzja z dnia [...] r., Nr [...] zatwierdzała projekt budowlany, w którym w elewacji południowej przewidziano otwory okienne. Zmiany objęte kwestionowaną decyzją dotyczą zastąpienia części otworów okiennych pustakami szklanymi i wprowadzenie loggi. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu odległość projektowanych otworów loggi i pustaków szklanych, zarówno w odniesieniu do działki nr [...] należących do skarżącego, wynoszą odpowiednio [...] (dla otworów loggi) i 3m (dla pustaków szklanych). Zgodnie z pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym (Rzut elewacji południowej - rys. nr 11o) w elewacji południowej zaprojektowano jednolite otwory okienne w ścianie południowej. Według nowego projekt budowlanego (Rzut elewacji południowej - rys. nr P-10) 4 otwory okienne w drugim rzędzie okien licząc od bramy przejazdowej zastąpiono pustakami szklanymi, natomiast pozostałe otwory okienne w liczbie [...] zastąpiono loggiami. Zgodnie z nowym projektem likwidacji uległy 2 z 3 otworów okiennych na parterze budynku, a jeden z otworów okiennych (środkowy) został zastąpiony pustakami szklanymi o niewielkiej powierzchni. Zastąpienie [...] okien w ścianie loggiami powoduje odsunięcie okien w tej samej liczbie na odległość [...] m, od działek odwołującego się. W wyniku zmian zostanie zlikwidowanych [...] okien w ścianie południowej, z których [..] zostanie zastąpionych pustakami, a [...] (na parterze) w ogóle zlikwidowane. Wysokość budynku wynosi [...] m (Przekrój rys. nr P-7), i nie ulegnie zmianie w stosunku do projektu pierwotnego (Przekrój 2-2 rys. nr 9o). Zmiany te nie powodują objęcia obszarem oddziaływania inwestycją działek skarżącego, wręcz przeciwnie powodują wyraz realizacji wymogów dotyczących sytuowania budynków wynikająca z przepisów § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Wprowadzone zaskarżoną decyzją zmiany, w stosunku do rozwiązań przewidzianych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r., Nr[...] , nie powodują objęcia obszarem oddziaływania działek skarżącego nr [...] oraz innych działek sąsiednich. Wojewoda wyjaśnił również, że odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, zostało złożone w dniu [...] r. Decyzja Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r,. Nr [...] została odebrana osobiście w dniu [...] r. przez stronę - inwestora Spółkę A. z o.o. w Ś.. Ostatnim dniem do złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji był dzień [...] r. (dzień powszedni). Decyzja organu I instancji w dniu składania przedmiotowego odwołania nie była zatem ostateczna. Oznacza to, że został zachowany 14 dniowy termin do złożenia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. Zatem brak podstaw do rozstrzygania o przywróceniu terminu do złożenia odwołania. Nie zgadzając się z powyższa decyzją K. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wydanej przez Wojewodę, oraz decyzji wydanej przez organ I instancji - Prezydenta Miasta Ś. w części dotyczącej przebudowy tylnej południowej elewacji budowanego budynku mieszkalno-usługowego - inwestycji prowadzonej przez Spółkę A. z o.o. - położonej w Ś. przy ul.[...] . Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 3 ust. 20, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez: a) niewłaściwe ustalenie, że parterowy budynek transportu i łączności ( garaż ) kryty papą, położony na działce nr [...] w Ś. przy ul.[...] , wpisanej do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ś. pod nr [...] jest murem; b) niewłaściwe przyjęcie, że położenie tej działki oraz charakter ww. zabudowy nie znajduje się w otoczeniu obiektu budowlanego - budowanego budynku mieszkalno-usługowego położonego w Ś. przy ul. [...] podlegające zmianie w części dotyczącej tylnej ściany południowej elewacji na podstawie przepisów § 271 ust 1 i 2 r rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tereny - jakim są odległości pomiędzy ścianami istniejącego budynku transportu i łączności a budowanego budynku mieszkalno-usługowego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie z § 12 ust. 1 warunków technicznych budynek należy sytuować w odległości od granicy nie mniejszej niż: • 3 m, gdy jest zwrócony w stronę granicy ścianą bez otworów; • 4 m, gdy od strony granicy będzie ściana z otworami drzwiowymi lub okiennymi. Według skarżącego jest jednak dodatkowy warunek: oba budynki muszą być murowane, czyli - zgodnie z przepisami - mieć ściany i dachy nierozprzestrzeniające ognia. W przeciwnym razie trzeba wziąć pod uwagę wymogi ochrony przeciwpożarowej określone w Rozdziale 7 ww. rozporządzenia dotyczącym usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, w szczególności w § 271 ust 1 i 2 tego rozporządzenia. W tej konkretnej sytuacji odległość pomiędzy istniejącą ścianą północną budynku transportu i łącznością parterowym pokrytym papą, a ścianą tylną południową budowanego budynku mieszkalno-usługowego powinna wynosić nie mniej niż [...] metrów (8 m x 150 % = 12 m). Ustalenie Wojewody, że zabudowa na działce nr [..] jest murem jest nieprawdziwa, gdyż nie jest to mur tylko budynek garażu przykryty materiałem łatwopalnym jakim jest papa. Realizacja inwestycji powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości (działki nr [...] ), gdyż poprzez niezachowanie odległości przewidzianych ww. rozrządzeniem zagraża mu niebezpieczeństwo pożarowe. Decyzja zmieniająca z [...] r. zatwierdza zmianę położenia okien, akceptuje loggie, jednakże nie zmienia odległości pomiędzy ścianami budynków - istniejącego budynku garażowego a budowanego budynku mieszkalno-usługowego. Realizacja inwestycji niezgodnie z przepisami p.poż. stawia inwestora w sytuacji pozytywnej, natomiast skarżącego stawia w obowiązku rozebrania budynku transportu i łączności (garażu), a w każdym bądź razie do wprowadzenia zabezpieczeń przed zagrożeniem pożarowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - zwaną dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przytoczonych przepisów po pierwsze wynika, że Sąd nie może wykonywać swoich uprawnień bez wniesienia skargi przez uprawniony podmiot. Po drugie, że dokonując kontroli, co prawda nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jednak zobowiązany jest orzekać w granicach danej sprawy. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [....] r., umarzająca postępowanie odwoławcze z uwagi na brak legitymacji skarżącego, tj. K. K. do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia Sp. A. z o.o. z siedzibą w Ś., pozwolenia na zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. Nr[...] . Przed przystąpieniem do rozważań merytorycznych sprawy, w związku z wnioskiem skargi, wyjaśnić należy, że stosownie do art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zawarte w powołanym przepisie sformułowanie "sprawa" należy rozumieć, jako sprawę w znaczeniu materialnoprawnym, której granicę określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzjach administracyjnych stosunku prawnego, czyli identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność podstaw: prawnej i faktycznej. Decyzja o umorzeniu postępowania wobec braku przymiotu strony postępowania u podmiotu składającego odwołanie ma charakter ściśle procesowy, a zatem nie rozstrzyga o prawidłowości decyzji organu I instancji objętej odwołaniem. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że decyzja Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. nie mieści się w granicach sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania sądowego, gdyż brak jest podstaw do stwierdzenia, że zachodzi tożsamość spraw w znaczeniu materialnym pomiędzy merytoryczną decyzją Prezydenta Miasta [...] , a decyzją procesową Wojewody . Niewątpliwie obie decyzje zostały wydane na podstawie odmiennych przepisów prawa, co spowodowało, że różnią się od siebie nie tylko podstawą prawną ale także i przedmiotem postępowania. Z tego względu Sąd nie może objąć kontrolą decyzji organu I instancji, zatem wniosek skargi o uchylenie tej decyzji, nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że zagadnienie bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej "ustawa", zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. W tym stanie prawnym, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 ustawy oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych (...), zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich - pkt 9. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne zatem do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeśli bowiem nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. To zaś oznacza, iż w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie. Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. W sprawie niniejszej przepisem prawa materialnego, z którego skarżący wywodzi swój interes prawny jest § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) – dalej "rozporządzenie", ustalający minimalne odległości jakie powinny być zachowane między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Według skarżącego z uwagi na niezachowanie odległości między obiektem budowalnym znajdującym się na jego nieruchomości, a budynkiem objętym zmienianym pozwoleniem na budowę, którego dotyczy niniejsze postepowanie, wskazany przepis znajduje zastosowanie w sprawie i przesądza o uznaniu skarżącego za stronę postępowania o zmianę pozwolenia na budowę w części dotyczącej zmiany tylnej południowej ściany budowanego budynku. Wbrew wskazanemu powyżej stanowisku skarżącego stwierdzić należy, że przepis § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Podkreślenia wymaga, że z treści rzeczonego przepisu jednoznacznie wynika, iż reguluje on odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Tymczasem oba obiekty budowlane, tj. objęty zmienianym pozwoleniem na budowę, jak i obiekt skarżącego, są budynkami murowanymi, wykonanymi z materiałów zaliczonych do grupy niepalnych. A zatem zewnętrzne ściany obu obiektów są ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Podniesiony zatem w skardze zarzut naruszenia art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia okazał się więc niezasadny. Jednak tak jak już wyjaśniono na wstępie rozważań dokonując kontroli zaskarżonego aktu Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, uznać należy, że działki skarżącego nr [...] znajdują się w strefie oddziaływania projektowanej inwestycji. Przepisem, który decyduje o przyjęciu takiego stanowiska jest § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, zgodnie z którym budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że budynek, którego dotyczy zmieniane pozwolenie na budowę został zlokalizowany bez zachowania ww. odległości od granicy działki skarżącego, tj. ściana z otworami okiennymi została wybudowana w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działek skarżącego (w tym jednej zabudowanej). Wprawdzie w ust. 2 § 12 rozporządzenia dopuszczono sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie jednak w ust. 4 § 12 rozporządzenia zastrzeżono, że sytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Treść przytoczonych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że działki skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej na działkach sąsiednich. Organ odwoławczy przyznał tą okoliczność podając, że skarżący został uznany za stronę w pierwotnym postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z przyłączem wod.-kan. przy ul. [...] w Ś.. Jednak bezpodstawnie organ przyjął, że w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę skarżący może zostać pominięty jako strona tego postępowania. Zdaniem Sądu nawet jeżeli zmiana projektu budowlanego ma doprowadzić usytuowanie budynku do zgodności z przepisem § 12 rozporządzenia i w rezultacie zmniejszenia obszaru oddziaływania w taki sposób, że nieruchomości skarżącego znajdą się poza tym obszarem, to i tak skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że podmiot, któremu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę może zostać pominięty w postępowaniu o zmianę tego pozwolenia. Postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę jest kontynuacją pierwotnego postępowania a obie decyzje wydane w ich toku są ze sobą nierozerwalnie powiązane i nie posiadają bytu samoistnego. Z tego względu w obu decyzjach musi zachodzić tożsamość stron, a ewentualna ich zmiana może wynikać tylko z następstwa prawnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.