II SA/Sz 59/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Asesor WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wymiany prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. U Z A S A D N I E N I E: Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., nr [...] na mocy art. 158 § 31 w zw. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ oraz art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 1 lutego 1983r. Prawo o ruchu drogowym / Dz. U. z 1992r., Nr 11, poz. 41 ze zm./ po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. w sprawie wymiany na polskie, chińskiego prawa jazdy Panu D. M. L. stwierdziło nieważność decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 1 lutego 1983r. Prawo o ruchu drogowym, cudzoziemiec mógł kierować pojazdem silnikowym na terytorium Polski, jednak nie dłużej niż w ciągu roku od daty przekroczenia granicy Polski. Cudzoziemiec musiał posiadać wydane za granicą prawo jazdy krajowe lub międzynarodowe przewidziane w Konwencji dotyczącej ruchu drogowego. W sprawie miała zastosowanie Konwencja o ruchu drogowym sporządzona w Wiedniu dnia 8 listopada 1968r. / Dz. U. z 1988r., Nr 5 poz. 40 / W myśl postanowień Konwencji uprawnionymi do kierowania na terenie Polski byli posiadacze: - każdego krajowego prawa jazdy- jednego z sygnatariuszy Konwencji wiedeńskiej, sporządzone w ich języku narodowym lub w jednym z ich języków narodowych, a jeżeli nie jest sporządzone w takim języku, to do którego jest załączony uwierzytelniony przekład, - każdego krajowego prawa jazdy, zgodnego z postanowieniami załącznika 6 do Konwencji, - każdego międzynarodowego prawa jazdy zgodnego z postanowieniami załącznika 7 do konwencji. Z uwagi, że Chiny nie były stroną Konwencji Wiedeńskiej, a ponadto przedłożone chińskie prawo jazdy nie spełniało wymogów określonych w załączniku nr 6 Konwencji, nie mogło zostać wymienione na polskie prawo jazdy. Tym samym Kolegium orzekło o nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. L. D. M. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie skarżącego Kolegium nie wskazało jakich warunków Konwencji nie spełniło jego chińskie prawo jazdy, co uniemożliwiło mu ustosunkowanie się do decyzji. Ponadto nie zgodził się z zastosowaniem do niego przepisów już nieobowiązujących. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./, art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 1 lutego 1983r. Prawo o ruchu drogowym / Dz. U. z 1992r., Nr 11, poz. 41 ze zm./, art. 40 i załącznika nr 6 Konwencji o ruchu drogowym sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968r. / Dz. U. z 1988r., Nr 5 poz. 40/, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]r. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawę nieważności decyzji należy rozpatrywać według przepisów prawa obowiązujących w czasie jej wydania, albowiem w postępowaniu tym rozpatruje się prawidłowość wydanej decyzji, którą to prawidłowość można oceniać wyłącznie z uwzględnieniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, chociażby w dniu rozstrzygania o nieważności przepisy te nie obowiązywały. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, w myśl stanowiącego podstawę wydania prawa jazdy przepisu art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r., uprawnienia do kierowania pojazdami wydawał kierownik rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się, a w uzasadnionych przypadkach - właściwy ze względu na miejsce czasowego pobytu. Przepisem regulującym kierowanie pojazdem na terytorium Polski przez cudzoziemca był art. 76 ust. 3, zgodnie z którym pojazdem silnikowym mogła kierować na terytorium RP, jednak nie dłużej niż w ciągu roku od daty przekroczenia granicy Państwa, osoba posiadająca wydane za granicą prawo jazdy krajowe lub międzynarodowe przewidziane w Konwencji dotyczącej ruchu drogowego. W sprawie wymiany chińskiego prawa jazdy D. M. L. zastosowanie mieć mogła wyłącznie konwencja o ruchu drogowym sporządzona w Wiedniu w dniu 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r., Nr 5, poz. 40). Zgodnie z jej postanowieniami, uprawnionymi do kierowania pojazdami na terytorium RP są posiadacze: - każdego krajowego prawa jazdy - jednego z sygnatariuszy Konwencji Wiedeńskiej, sporządzone w ich języku narodowym lub w jednym z ich języków narodowych, a jeżeli nie jest sporządzone w takim języku, to do którego jest załączony uwierzytelniony przekład, - każdego krajowego prawa jazdy, zgodnego z postanowieniami załącznika 6 do Konwencji, - każdego międzynarodowego prawa jazdy zgodnego z postanowieniami załącznika 7 do Konwencji. Z uwagi na fakt, iż przedłożone do wymiany prawo jazdy uprawniało do prowadzenia pojazdów mechanicznych na terenie Chińskiej Republiki Ludowej, podstawą do ewentualnej wymiany chińskiego prawa jazdy były postanowienia Konwencji Wiedeńskiej, o ile był spełniony jeden z poniższych warunków: - państwo wydające prawo jazdy było stroną Konwencji Wiedeńskiej, albo - krajowe prawo jazdy spełniało wymogi załącznika nr 6 Konwencji Wiedeńskiej. Wobec tego, że Chiny nie były stroną Konwencji Wiedeńskiej, przedmiotowe prawo jazdy mogło podlegać wymianie wyłącznie jeżeli spełniało wymogi określone w załączniku nr 6 do Konwencji Wiedeńskiej (zgodnie z jej art. 41) Zgodnie z w/w załącznikiem nr 6 do Konwencji: 1. Krajowe prawo jazdy stanowi kartę formatu A7 (74 x 105 mm - 2,9 I x 4,13 cala) pojedynczą lub złożoną do tego formatu, podwójną (148 x 105 mm - 5,82 x 4,13 cali) albo potrójną (222 x 105 mm - 8,78 x 4,13 cali) złożoną do tego formatu. Kolor jej jest różowy. 2. Prawo jazdy drukuje się w języku lub w językach przewidzianych przez organ władzy, który je wydaje lub który został upoważniony do jego wydawania; jednakże musi ono mieć napis w języku francuskim "Permis de conduire", który może być powtórzony w innych językach. 3. Wpisy odręczne lub maszynowe zawarte w prawie jazdy powinny być wykonane wyłącznie alfabetem łacińskim lub angielską kursywą albo powtórzone w tej formie. 4. Dwie strony prawa jazdy powinny odpowiadać poniższym wzorcowym stronom nr 1 i nr 2. Pod warunkiem, że nie ulegnie zmianie treść rubryk A, B, C, D i E, z uwzględnieniem artykułu 41 ustępu 4 niniejszej Konwencji, ani ich literowe oznaczenia, ani istotna treść rubryk dotyczących tożsamości posiadacza prawa jazdy, postanowienie niniejsze będzie uważane za spełnione nawet wtedy, gdy do tych wzorców zostały wprowadzone drobne zmiany. W szczególności krajowe prawa jazdy zgodnie ze wzorem zawartym w załączniku 9 do Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Genewie dnia 19 września 1949 r., będą uważane za zgodne z postanowieniami niniejszego załącznika. 5. Ustawodawstwo krajowe ustala, czy wzorcowa strona 3 powinna czy też nie powinna stanowić części składowej prawa jazdy oraz czy prawo jazdy powinno zawierać dodatkowe dane; jeżeli zostało przewidziane miejsce na wpis zmian miejsca zamieszkania, to powinno ono znajdować się w górnej części na odwrocie strony nr 3 prawa jazdy; nie dotyczy to praw sporządzonych zgodnie z wzorcem załącznika 9 do Konwencji z 1949 r. Dokonana przez Kolegium analiza zgromadzonej dokumentacji wykazała, że przedłożone chińskie prawo jazdy nie spełniało wymogów określonych w załączniku nr 6 Konwencji. Rzeczone prawo jazdy stanowi blankiet dwustronicowy formatu A7, nie zawiera jednak napisu w języku francuskim "Permis de conduire", brak jest w nim wpisów w alfabecie łacińskim lub angielską kursywą, a treść w nim zawarta sporządzona jest wyłącznie w języku chińskim, tym samym przedmiotowe prawo jazdy nie spełnia warunków Konwencji Wiedeńskiej. Kolegium wskazało, że brak podstawy prawnej stanowiący przesłankę nieważności decyzji administracyjnej z art. 156 §1 pkt 2 Kpa ma miejsce m.in. wówczas, gdy brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który umocowuje administrację publiczną do działania. Taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie i prawidłowo stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. L. D. M. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zarzucając jej błędną interpretację przepisów prawa na jego niekorzyść, czym naruszono jego słusznie nabyte prawa i odstąpiono od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wskazał, że nie zachodziła żadna z przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) pod kątem zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym uchybiono przepisom postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, choć z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Jedną z naczelnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, wyprowadzoną na gruncie art. 7 Kpa, jest tzw. zasada prawdy obiektywnej, której gwarancję stanowią, m.in. przepisy związane z wyłączeniem organów oraz pracowników z udziału w postępowaniu. Celem tych regulacji ma być zapewnienie sumiennego, rzetelnego i bezstronnego załatwienia sprawy. Stosownie do postanowień art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, przez pojęcie niższej instancji, należy rozumieć nie tylko stosunek hierarchicznego podporządkowania (zależności) organów, ale określenie układu instancyjnego w sensie procesowym. Według art. 157 § 1 Kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zgodnie zatem z właściwością organem uprawnionym do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]r., nr SKO. [...], było Samorządowe Kolegium Odwoławcze . Podjęcie będącej przedmiotem zaskarżenia decyzji z dnia z dnia [...]r., nr [...], oparte zostało na art. 127 § 3 Kpa. W myśl tego przepisu, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Skoro od decyzji wydanej w I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to decyzja wydana w trybie art. 127 § 1 Kpa staje się decyzją wydaną w II instancji. Analogicznie przy rozpoznaniu odwołania będzie to decyzja wydana w wyższej instancji. Stwierdzenie to potwierdza wskazanie przez ustawodawcę, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, a w tym, m.in. art. 138 Kpa z kompetencjami kasacyjno-reformatoryjnymi włącznie. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że do postępowania związanego z rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winny mieć zastosowanie przepisy dotyczące wyłączenia pracownika oraz organu o których mowa w art. 24 Kpa. Przemawia za tym potrzeba urzeczywistnienia zasady gwarantującej stronie prawo do bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania jej sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa). Skład orzekający podziela w tym zakresie stanowisko jakie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, który stwierdził, m.in., że zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla stron gwarancję procesową, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. "Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 Kpa) trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zdanie pierwsze Kpa) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 Kpa. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że w podejmowaniu zaskarżonej decyzji z dnia z dnia [...]r., nr [...] brali udział członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego , podlegający wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 Kpa, bowiem uczestniczyli oni również w wydaniu decyzji z dnia [...]r., nr [...]. Procesowe skutki naruszenia przepisu art. 24 określa art. 145 § 1 pkt 3 Kpa, stanowiąc przesłankę wznowienia postępowania. Uchybienie to, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, wobec naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.