II SA/Sz 59/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę [...] złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją wydaną w dniu [...] r., [...] z upoważnienia Prezydenta Miasta w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 pkt 1, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.), uchwały Nr VII/77/2011 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 24 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w granicach administracyjnych Miasta (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2011 r., nr 52, poz. 912) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) nałożono na W. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] (droga powiatowa dz. Nr [...] ) i ul. [...] (droga gminna dz. nr [...] ) w K. bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi, polegające na umieszczeniu i funkcjonowaniu obiektu budowlanego – istniejących nadwieszeń i elewacji budynku – w okresie od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku pisemnego zapytania, wystosowanego do zarządu drogi 30 stycznia 2013 r. przez członka Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] w sprawie decyzji wydanych na zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczonymi w pasie drogowym szyldami i innymi urządzeniami na zewnątrz budynku położonego przy ul. [...] oraz wnoszonych z tego tytułu opłat publicznoprawnych, zostały podjęte czynności zmierzające do wyjaśnienia przedstawionej w piśmie sytuacji. Między innymi, po dokonaniu oględzin w terenie, zarząd drogi zlecił uprawnionemu geodecie wznowienie granic oraz wykonanie pomiarów geodezyjnych polegających na zmierzeniu umieszczonych w pasach drogowych części ww. budynków, reklam i urządzeń. Wskazanie granic działek nr [...] przeprowadzone [...] r. wykazało m.in., że w pasie drogowym ul. [...] jest trwale umieszczona część budynku (ściana nośna [...] m2) o łącznej powierzchni [...] m2, zaś w pasie drogowym ul [...] został umieszczony murowany słupek (pow. [...] m2) oraz, nad wejściem do lokalu usługowego, daszek (3,25 m2) – łącznie [...] m2. Organ zaznaczył, że na dzień okazania granic –[...] r. – budynek należał już do Wspólnoty Mieszkaniowej "[...] ". Wspomniana Wspólnota w dniu 18 grudnia 2014 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] celem umieszczenia elementów budynku: nadwieszenia, daszku i słupka. Termin zajęcia określono od [...] r. Zezwolenie w tej sprawie zostało udzielone 9 stycznia 2015 r., z tym że w części dotyczącej okresu od 10 do 17 grudnia 2014 r. postępowanie umorzono bowiem w chwili rozpatrywania wniosku okres ten już upłynął i sprawa w tej części stała się bezprzedmiotowa. Organ dodał, że karę ustalono od dnia, w którym uprawniony geodeta przekazał Zarządowi Dróg Miejskich dokumentację techniczną – operat pomiarowy ze wskazania granic działek, tj. od dnia [...] r. Nie zgadzając się z wydaną decyzją Wspólnota Mieszkaniowa "[...] " złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 28 K.p.a. w zw. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wskutek skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w tym postępowaniu a także poprzez uznanie, że skarżąca zajęła pas drogowy w sposób świadomie bezprawny. Skarżąca podniosła, że organ zaniechał ustalenia stanu prawnego nieruchomości i w konsekwencji nie ustalił, że zarząd budynkiem położonym w K. przy ul. [...] sprawuje przymusowo Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w likwidacji na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Tylko więc Spółdzielnia może być adresatem roszczeń zarządcy. Strona podkreśliła, że Spółdzielnia zarządzająca budynkiem nie mogła wystąpić do zarządcy o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi publicznej w okresie od 8 kwietnia 2014 r. do 17 grudnia 2014 r. bowiem nie miała wiedzy o przekroczeniu granic geodezyjnych z drogą publiczną do czasu wszczęcia postępowania w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego. Prowadzone postępowanie doprowadziło do ustalenia właścicieli urządzeń, jednak osoby te nie zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania, odebrano od nich jedynie oświadczenia co do ich umieszczenia. Ponadto, z informacji dotyczącej księgi wieczystej [...] wynika, że właścicielem gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste jest Miasto, zaś użytkownikiem wieczystym Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] Powyższe powoduje powstanie poważnych wątpliwości co do podmiotu, który dokonał zajęcia przedmiotowego pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta umorzył postępowanie wszczęte wobec Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w likwidacji, ul. [...] . W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że poczynione w trakcie prowadzonego postępowania ustalenia pozwalają na przyjęcie, że w niniejszej sprawie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w likwidacji nie posiada przymiotu strony, bowiem w jej prawa i obowiązki wstąpiła wspólnota mieszkaniowa, która powstała z chwilą wejścia w życie uchwały nr 3 z dnia 27 września 2013 r., podjętej na podstawie art. 241 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] przy ul. [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] (droga powiatowa dz. Nr[...] ) i ul. [...] (droga gminna dz. Nr [...] ) w K. bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi, polegające na umieszczeniu i funkcjonowaniu obiektu budowlanego – istniejących nadwieszeń budynku (nadwieszenia kondygnacji powyżej parteru) i elewacji budynku (ściany nośnej, słupka i zadaszenia) – w okresie od 1 października 2013 r. do 17 grudnia 2014 r. Z przedstawionego przez organ sposobu wyliczenia kary wynika, że jest on analogiczny jak w decyzji z dnia 12 stycznia 2015 r., z tym jednak, że obejmuje dłuższy okres czasu (od 1 października 2013 r. do 17 grudnia 2014 r. - 443 dni) niż przyjęty we wspomnianej decyzji (8 kwietnia 2014 – 17 grudnia 2014 r. – 254 dni). W uzasadnieniu decyzji organ ponownie przyjął, że na dzień okazania granic (25 marca 2014 r.) budynek mieszkalno-usługowy położony przy ul. [...] należał już do Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] Powstanie wspólnoty z dniem 1 października 2013 r. potwierdza kopia uchwały nr 3 z dnia 27 września 2013 r., podjętej na podstawie art. 241 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych a także oświadczenie likwidatora Spółdzielni z dnia 21 października 2014 r. Na potwierdzenie swego stanowiska organ przytoczył wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 października 2012 r. (sygn. akt V CSK 459/11), zgodnie z którym podjęcie przez właścicieli lokali uchwały, o której mowa w art. 241 § 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, powoduje powstanie wspólnoty mieszkaniowej oraz wygaśnięcie uprawnienia spółdzielni mieszkaniowej do wykonywania zarządu nieruchomością wspólną. Stosunki między właścicielami lokali określają od chwili podjęcia uchwały przepisy ustawy o własności lokali, a nie ustawa Prawo spółdzielcze. Dotyczy to także praw i obowiązków spółdzielni mieszkaniowej, z której majątku wyodrębnione zostały lokale, a która nadal pozostaje właścicielem dwu lub więcej lokali niewyodrębnionych. W skład powstałej w ten sposób wspólnoty mieszkaniowej wchodzą wszyscy właściciele lokali znajdujących się w tym budynku (budynkach). Oznacza to, że członkiem wspólnoty jest także spółdzielnia. Rozpatrując sprawę ponownie, po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego organ uznał, że niezbędna jest weryfikacja pierwotnie przyjętego okresu zajęcia pasa drogowego – ustalonego decyzją z dnia 12 stycznia 2015 r. od dnia 8 kwietnia 2014 r. – tj. od dnia, w którym uprawniony geodeta przekazał Zarządowi Dróg Miejskich dokumentację techniczną – operat pomiarowy ze wskazania granic działek. Organ zaznaczył, że opinia nie kształtuje sytuacji prawnej lecz jest jedynie dowodem w sprawie, dowodem potwierdzającym zaistniałą bezprawność – zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Stąd, zdaniem organu, w omawianej sprawie za datę początkową zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przez Wspólnotę, należało przyjąć dzień powstania Wspólnoty tj. 1 października 2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. [...] złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym ponownie zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 28 K.p.a. w zw. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wskutek skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w tym postępowaniu a także poprzez uznanie, że skarżąca zajęła pas drogowy w sposób świadomie bezprawny. Uzasadniając skargę strona podniosła, że bezspornym w sprawie jest, iż współwłaścicielem nieruchomości zajmującej pas drogi publicznej jest Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]". Można zgodzić się, że od 1 października 2013 r. zarząd nieruchomością sprawuje Wspólnota Mieszkaniowa "[...] jednakże dla ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zapłatę opłaty za zajęcie pasa drogowego istotne jest ustalenie kto faktycznie zajął ten pas drogowy. Zdaniem skarżącej, trudno zgodzić się ze stanowiskiem organu, że zajęcia dokonała Wspólnota zawiązana 1 października 2013 r. skoro budynek wybudowany i zarządzany przez Spółdzielnię do 31 września 2013 r. stale zajmował pas drogowy od chwili wybudowania. Fakt, że ani organ I instancji ani Spółdzielnia nie mieli wiedzy o zajęciu części pasa drogowego wskutek nieprawidłowych pomiarów geodezyjnych powykonawczych nie może uzasadniać obciążenia Wspólnoty sankcyjną opłatą za zajęcie pasa drogowego ustaloną w trybie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem strony, organ I instancji ponownie nie rozstrzygnął o obowiązkach Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w likwidacji będącej stroną postępowania, nie orzekł o okresie zajęcia pasa do 31 września 2013 r. oraz nie rozważył wezwania do udziału w sprawie właścicieli nadwieszeń, z którymi związana jest opłata. Tym samym organ I instancji nie wykonał wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia 13 marca 2015 r. Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 lipca 2013 r. w sprawie II SA/Sz 184/13, Wspólnota podniosła, że przesłanką wymierzenia sankcji administracyjnej z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych jest dokonanie zajęcia pasa drogowego w sposób świadomie bezprawny, co należy rozumieć w ten sposób, iż dokonujący zajęcia uświadamia sobie, że czyni to wbrew istniejącemu zakazowi, bez wymaganego zezwolenia. W okolicznościach sprawy, w ocenie skarżącej, nie działała ona bezprawnie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze , ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Kolegium, istniejące nadwieszenia budynku (nadwieszenia kondygnacji powyżej parteru) i elewacja budynku (ściana nośna, słupek i zadaszenie) nie mieszczą się w definicji pojęcia "obiekt budowlany", sformułowanej w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Błędny jest zatem pogląd organu I instancji, uznający wymienione wyżej elementy budynku za obiekt budowlany, o którym mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Kolegium wątpliwości budzi także, czy Wspólnota Mieszkaniowa "[...] " jest stroną w niniejszej sprawie. Z przedłożonych akt wynika, że Wspólnota powstała 1 października 2013 r. i z tym dniem przejęła budynek, który jednak został wybudowany znacznie wcześniej. W związku z tym nasuwa się pytanie, czy Wspólnota może być obciążona karą za "umieszczenie i funkcjonowanie obiektu budowlanego" w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...] , Prezydent Miasta ponownie nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową "[...] " przy ul. [..] karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] (droga powiatowa dz. nr [...] i ul. [...] (droga gminna dz. nr [...] w bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi, polegające na umieszczeniu i funkcjonowaniu obiektu budowlanego – istniejących nadwieszeń budynku (nadwieszenia kondygnacji powyżej parteru) i elewacji budynku (ściany nośnej, słupka i zadaszenia) – w okresie od 1 października 2013 r. do 17 grudnia 2014 r. Powtarzając argumentację zawartą w uchylonej decyzji z dnia 21 maja 2015 r. organ I instancji wyjaśnił, że od dnia 1 października 2013 r. na Wspólnocie ciążył obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez część budynku w postaci ściany nośnej, nadwieszenia kondygnacji powyżej parteru, murowanego słupka, czy daszka nad wejściem do lokalu usługowego. Choć Wspólnota nie umieściła przedmiotowych części budynku (nastąpiło to z chwilą wybudowania), to jednak z dniem 1 października 2013 r. weszła w posiadanie budynku przy u. [...] . Faktycznie zatem od wskazanej daty umieszczała budynek w pasie drogowym bez zezwolenia. Organ podkreślił, że pojęcie "zajęcie pasa drogowego" w rozumieniu art. 40 ustawy o drogach publicznych nie ogranicza się jedynie do aktu zajęcia jako jednorazowej czynności. Pod pojęciem tym rozumieć należy utrzymywanie stanu zajęcia. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w świetle tego przepisu, podlega karze bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Organ wskazał, że wystające elementy budynku pozostają również obiektem budowlanym, gdyż są nierozerwalnie z nim związane, obiekt budowlany to budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, brak sprecyzowanej definicji legalnej pojęcia obiekt budowlany nie może uprawniać wykładni, że ściana nośna, nadwieszenie, czy też słupek nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy. Odnosząc się do wskazanej przez Kolegium kwestii oceny świadomości prawnej zajmującego pas drogowy bez zezwolenia, organ powołał się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2009 r. (sygn. akt II GSK 1058/08). Podniósł, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia ma charakter obiektywny i nie jest uzależniona od stopnia winy dokonującego takie zajęcie. Zatem poza zakresem koniecznych ustaleń pozostaje kwestia winy podmiotu zajmującego pas drogowy i jej stopnia. Wspólnota Mieszkaniowa [...] " przy ul. [...] złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym po raz kolejny zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 28 K.p.a. w zw. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wskutek skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w tym postępowaniu a także poprzez uznanie, że skarżąca zajęła pas drogowy w sposób świadomie bezprawny. Dodatkowo zarzuciła także naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że istniejące nadwieszenia i elewacja budynku są obiektem budowlanym. Zdaniem skarżącej, organ nie może kategorycznie nakładać kary na Wspólnotę w sytuacji, kiedy ta nigdy nie umieszczała w pasie drogowym żadnych fragmentów elewacji budynku, a co za tym idzie nie miała żadnej świadomości o zajęciu pasa drogowego. Ponadto, organ pominął fakt, że budynek wybudowała Spółdzielnia a konkretne nadwieszenia wykonali właściciele poszczególnych lokali bez zgody i Spółdzielni i Wspólnoty, co nie czyni Wspólnoty, a więc podmiotu, do którego skierowano zaskarżoną decyzję, zobowiązaną do uiszczenia kary za zajęcie pasa drogi publicznej. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium, bezspornie od 1 października 2013 r., tj. od dnia powstania, Wspólnocie Mieszkaniowej [...] przysługuje podmiotowość prawna, określona w art. 6 ustawy o własności lokali, a zatem jedynie Wspólnota ta może być adresatem decyzji wymierzającej karę za zajęcie pasa drogowego, gdyż z datą powstania Wspólnoty, jest ona jedynym dysponentem tzw. części wspólnych, objętych własnością przymusową. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]nadal pozostaje współwłaścicielem części wspólnych, w tym elewacji, ścian i dachów, podobnie jak każdy inny właściciel wyodrębnionego lokalu, jednakże zdolność prawna (bierna i czynna) w zakresie tychże części wspólnych przysługuje jedynie Wspólnocie Mieszkaniowej. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, kto de facto zajął pas drogowy, istotnym jest natomiast określenie podmiotu, który pas ten nadal zajmuje. Kolegium zaakceptowało także stanowisko organu I instancji dotyczące uznania nadwieszenia i elewacji jako części budynku oraz określenia adresata decyzji wymierzającej przedmiotową karę. Na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Wspólnota Mieszkaniowa [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej powieliła zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych. Skarżąca podniosła, że zarządzając spornym budynkiem od 1 października 2013 r. nie mogła wystąpić do zarządcy o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi publicznej w okresie od 1 października 2013 r. do 17 grudnia 2014 r. bowiem nie miała wiedzy o przekroczeniu granic geodezyjnych z drogą publiczną do czasu wszczęcia postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując podstaw do zmiany rozstrzygnięcia podtrzymało stanowisko wyrażone w przedmiotowej sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, skutkują wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga okazała się uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty podnoszone w skardze są trafne. Za błędne należy bowiem uznać stanowisko, zgodnie z którym "istniejące nadwieszenia budynku (nadwieszenia kondygnacji powyżej parteru) i elewacja budynku (ściana nośna, słupek i zadaszenia) nie mieszczą się w definicji obiektu budowlanego zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a więc nie jest to obiekt budowlany i zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych organ nie może wymierzyć kary za zajęcie pasa drogowego bowiem tylko za obiekty budowlane w pasie drogowym kara w ogóle może być wymierzona". Nie ulega wątpliwości, że wymienione nadwieszenia, ściana nośna czy zadaszenia są częściami budynku, stanowiącego obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). Wskazany wyżej przepis zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym m.in. zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jak słusznie zauważył organ, gdyby przyjąć za skarżącą, że jedynie całe obiekty budowlane mogą być przedmiotem kary z art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, należałoby uznać za prawnie dopuszczalne zajmowanie pasa drogowego np. przez posadowienie w tym pasie jednej ze ścian lub nawet znacznej części budynku bez jakichkolwiek konsekwencji prawnych. Taka interpretacja byłaby sprzeczna z ratio legis regulacji zawartej w art. 39 ust. 1 cytowanej ustawy, mającej na celu zapewnienie zarządcy drogi możliwości jak najskuteczniejszego wykonywania zadania dbałości o drogę i pas drogowy oraz użytkowania ich w sposób bezpieczny dla korzystających z drogi. Należy też zgodzić się z organem, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym nadwieszenia budynków czy schody należy traktować jako obiekty budowlane w rozumieniu wspomnianego wyżej przepisu. Natomiast za uzasadniony należy uznać zarzut niewyjaśnienia przez organy obu instancji czy w niniejszej sprawie istotnie doszło do bezprawnego zajęcia przez skarżącą pasa drogowego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jak już zaznaczono powyżej, zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym m.in. zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie, o którym mowa powyżej dotyczy:: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 cytowanej ustawy). W myśl art. 40 ust. 3 wspomnianej ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych). Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 cytowanej ustawy). Zgodnie z treścią art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Z uwagi na treść powyższych przepisów, nie ulega wątpliwości, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie nałożenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego musi być zawsze poprzedzone ustaleniem: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, w jakim rozmiarze i w jakim okresie czasu oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi. W realiach niniejszej sprawy zajęcie pasa drogowego nastąpiło w wyniku wzniesienia budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...], którego niektóre części (nadwieszenie, ściana nośna, słupek, zadaszenie) znalazły się w pasie drogowym ulicy [...] a także w pasie drogowym ul. [...] Wspomniany budynek został wzniesiony na podstawie decyzji z dnia 27 lutego 1990 r. o pozwoleniu na budowę wskazanego wyżej budynku mieszkalno-usługowego. Pozwolenia udzielono Spółdzielni Mieszkaniowej [...] – zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta. Obejmowało ono budowę wspomnianego budynku "na terenach – działce – położonych w K. przy ulicy [...]". Jak wynika z treści pisma znak: [...], Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego przyjął zgłoszenie do użytkowania z dnia [...] r. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze wybudowanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...]. Zdaniem Sądu, skoro zajęcie pasa drogowego przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...](członka skarżącej Wspólnoty) nastąpiło najpóźniej w dniu 15 listopada 1993 r. (budynek został wzniesiony przed dniem 15 listopada 1993 r.), zatem organ czyniąc ustalenia w zakresie bezprawności zajęcia tego pasa (niezbędne dla wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego) powinien był wziąć pod uwagę zmiany uregulowań ustawy o drogach publicznych od tej właśnie daty. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – w brzmieniu aktualnym w dacie 15 listopada 1993 r. - prowadzenie wszelkich robót w pasie drogowym lub wykorzystywanie go na prawach wyłączności oraz w celach innych niż transportowe wymagało zezwolenia właściwego zarządu drogi. Z kolei w myśl art. 40 ust. 1 tej ustawy, Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określała zasady i warunki udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłaty z tego tytułu, jak również kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz tryb dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem (ust. 3) i organy właściwe w tych sprawach. W oparciu m.in. o powyższy przepis – art. 40 ust. 7 tej ustawy – wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. (Dz.U. z 1986 r., Nr 6, poz. 33 z późn. zm.) w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, które obowiązywało do dnia 10 grudnia 2004 r. Zgodnie z treścią § 11 ust. 2 tego rozporządzenia - w brzmieniu aktualnym w dacie oddania budynku do użytkowania – przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się: samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Z kolei art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych stanowił, że za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu aktualnym w dacie oddania obiektu do użytkowania, także wymagały uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na urządzenia i obiekty nie związane z funkcjonowaniem dróg (art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 10 cytowanego rozporządzenia). Jednakże umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym, jeżeli następowało na podstawie zezwolenia na budowę (które z kolei wymagało uzgodnień z zarządzającym drogą), a później podmiot nie występował o zezwolenie na zajęcie tego pasa, nie mogło być w zasadzie traktowane jako samowolne. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 kwietnia 2001 r., (sygn. akt OPK 7/01): "§ 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 8, poz. 33 ze zm.) precyzuje pojęcie "zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia", o którym mowa w ustawie o drogach publicznych, i że jedną z form takiego zajęcia pasa drogowego jest jego samowolne zajęcie. Słowo "samowola" oznacza postępowanie według własnej woli, nieliczenie się z nikim i z niczym (por. Mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, str. 831). Zważywszy na naganny charakter takiego zachowania, trudno byłoby omawianą samowolę wiązać ze zobiektywizowaną, a więc oderwaną od pojęcia winy, postacią zajęcia pasa drogowego, tym bardziej gdy wiąże się to z obowiązkiem zapłaty wysokich kar pieniężnych.". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 23 marca 1998 r., sygn. akt II SA 105/98, opubl. Lex 41642. Należy zaznaczyć, że co prawda w omawianych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się do § 11 ust. 4 rozporządzenia, zaś w niniejszej sprawie zastosowanie miał § 11 ust. 2 tego rozporządzenia, jednak w istocie chodzi tu o tę samą regulację – definiującą pojęcie zajęcia pasa drogowego – z tym tylko że z dniem 12 września 1997 r. wprowadzono w tym przepisie zmianę polegającą na dodaniu ust. 3 i 4, przy czym treść ustępu 2 znalazła się w ustępie 4. Skoro zajęcie pasa drogowego w obrębie działki przy ul. [...] nastąpiło w 1993 r., to do oceny tego zachowania organ winien mieć na uwadze przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia, tym bardziej że były względniejsze, zważywszy, że postępowanie dotyczyło nałożenia kary pieniężnej, środka zbliżonego do sankcji karnych. Powyższego nie zmienia okoliczność, że zajęcia pasa dokonała Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]", zaś karę nałożono na Wspólnotę Mieszkaniową "[...]", zwłaszcza, że w istocie Spółdzielnia nadal jest właścicielem niektórych lokali w tym obiekcie jak również jest członkiem Wspólnoty. Przesądzenie omawianej kwestii mogło mieć także wpływ i na dalszą odpowiedzialność skarżącej według uregulowań ustawy o drogach publicznych wprowadzonych późniejszymi ustawami zmieniającymi, skoro zajmowanie pasa drogowego działki przy ul. [...] nie dokonywało się bez zezwolenia. Organy obu instancji kwestii wyżej opisanych w ogóle nie rozważały, mimo że budynek został wybudowany zgodnie z otrzymanym pozwoleniem na budowę i następnie przyjęty do użytkowania przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego. Okoliczność, że organ wymierzył karę jedynie za okres od daty powstania Wspólnoty Mieszkaniowej [...]" nie zwalniała go od dokonania stosownych ustaleń, czy w tym wypadku w ogóle miało miejsce bezprawne zajęcie pasa drogowego. Zważywszy na powyższe, uznać należy, że organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego. Organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie wziął pod uwagę przepisów obowiązujących w dacie zajęcia pasa drogowego i w związku z tym nie dokonał stosownych ustaleń dotyczących tego czy doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego, nie uzyskał pełnej dokumentacji związanej z wybudowaniem i zgłoszeniem do użytkowania spornego budynku jak również nie uwzględnił dokumentacji w tym zakresie już uzyskanej, a także (zważywszy na zarzuty odwołania) nie ustalił czy ewentualnie niektóre części budynku np. zadaszenia mogły powstać już po wzniesieniu budynku, a jeśli tak to kiedy i przez kogo zostały wykonane, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Organ odwoławczy, mimo zarzutów dotyczących nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Takie uchybienia przepisom postępowania mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji I instancji. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.