II SA/Sz 591/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 poz. 1202 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.p.b.", oraz art. 104 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., dalej jako "PINB", nakazał S. B., dalej jako "skarżący", rozbiórkę zadaszenia miejsc konsumpcyjnych - wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P. gm. R., na terenie działek oznaczonych nr ew. [...] i [...], bez pozwolenia na budowę. Jednocześnie zobowiązał inwestora do wykonania prac rozbiórkowych pod nadzorem uprawnionej osoby z zachowaniem zasad bezpieczeństwa obowiązujących przy wykonywaniu prac rozbiórkowych, a także do powiadomienia organu o wykonaniu nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu 16 stycznia 2018 r. pracownicy PINB, w związku z otrzymanym zawiadomieniem, przeprowadzili wizję lokalną zabudowy nieruchomości położonej w m. P. przy ul. [...], na trenie działek oznaczonych nr ew. [...] i [...], stanowiących własność S. B.. W trakcie wizji ustalono, że na terenie ww. działek znajduje się budynek usługowo-mieszkalny, a od strony północnej zostało wybudowane zadaszenie miejsc konsumpcyjnych o wymiarach 4,75 x 12,2 m + 8,7 x 11,1 m. Konstrukcja zadaszenia drewniana, z jednej strony przytwierdzona do budynku, z drugiej wsparta na słupach drewnianych. Dach zadaszenia miejsc konsumpcyjnych jednospadowy, kryty płytami komorowymi z poliwęglanu, częściowo oraz rozstawioną na stelażu plandeką. S. B. oświadczył, że przedmiotowe działki nabył wraz ze znajdującą się tam zabudową, łącznie z istniejącym zadaszeniem w drodze darowizny. Organ wskazał, że z poczynionych w toku prowadzonego postępowania ustaleń wynika, że budynek na działce nr [...] został wybudowany w 2000 r., natomiast budynek na działce nr [...] w roku 2005. Żaden z budynków nie posiadał wówczas zadaszenia, które musiało powstać w późniejszym okresie i na które inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. W związku z tymi ustaleniami organ nałożył na skarżącego – postanowieniem z dnia [...] r. obowiązek doprowadzenia wybudowanego bez pozwolenia na budowę zadaszenia do stanu zgodnego z prawem i przedłożenia dokumentów wymienionych w postanowieniu. Skarżący nie wywiązał się z obowiązków nałożonych postanowieniem, co stało się podstawą orzeczenia nakazu rozbiórki. Skarżący odwołał się od decyzji PINB do Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako "ZWINB", podnosząc, że decyzja dotyczy obszaru, którego skarżący nie jest w całości właścicielem. W ocenie skarżącego decyzja jest zatem niewykonalna, bowiem nie jest on w stanie samowolnie wejść na teren będący własnością osoby trzeciej i dokonać rozbiórki zadaszenia, której ona dotyczy. ZWINB, decyzją z dnia [...] r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 28 i art. 48 u.p.b. i wyjaśnił, że powierzchnia zabudowy stanowiącego przedmiot postępowania zadaszenia, o wymiarach w rzucie 4,75 x 12,20 m i 8,70 x 11,10 m, wynosi 154,52 m2, dlatego jego wybudowanie nie jest objęte przewidzianym w przepisach art. 29 ust. 1 pkt 2c u.p.b. (zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1 000 m2 powierzchni działki), zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem organ I instancji prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 48 tej ustawy. Konsekwencją tego, że skarżący, zobowiązany postanowieniem z dnia [...] r., nie przedłożył dokumentów wskazanych w tym postanowieniu, jest obowiązek wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego, w trybie art. 48 ust. 1 i ust. 4 u.p.b. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z poczynionych ustaleń, samowolnie budując przedmiotowy obiekt budowlany, inwestor wkroczył na działkę nr [...], zajmując część tej działki o szerokości ok. 2 m. Zatem wykonując nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, skarżący usunie ww. nieprawidłowość, przy czym zarówno z akt sprawy, jak i argumentacji skarżącego nie wynika, aby rozbiórka wymagała wkroczenia na działkę sąsiednią. Ponadto brak jest jakichkolwiek przesłanek, wskazujących, że właściciele tej działki są przeciwni rozbiórce samowolnie usytuowanej na ich działce części ww. obiektu. Nie zgadzając się z treścią wydanego przez ZWINB rozstrzygnięcia, S. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez organ odwoławczy zaniechania przez organ administracji pierwszego stopnia podjęcia wszelkich czynności zmierzających do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego niniejszej sprawy, wyrażające się w zaniechaniu dokonania wszechstronnej analizy zebranych dowodów oraz w jej efekcie przekonującego uzasadnienia i wyjaśnienia, dlaczego (na jakiej podstawie) organy administracji pierwszego i wyższego stopnia przyjęły, że do wykonania prac rozbiórkowych nie jest potrzebne wkroczenie na działkę sąsiadującą z działką skarżącego, podczas gdy owo wkroczenie jest niezbędne, zaś nie ma na to zgody właściciela tej sąsiedniej nieruchomości, a tym samym wydanie decyzji przez organ administracji pierwszego stopnia i przez organ odwoławczy nie było usprawiedliwione, zaś decyzje te pozostają niezasadne i przedwczesne, 2) naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. nieuzasadnione zastosowanie dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt. 1 i ust. 4 oraz art. 83 ust. 2 u.p.b. w zw. art. 140 k.c., podczas gdy w sprawie nie było podstaw do zastosowania norm z art. art. 48 ust. 1 pkt. 1 i ust. 4 p.b., wobec faktu, że skarżący nie jest w stanie wykonać prac rozbiórkowych na gruncie sąsiednim do niego nie należącym, zaś nie ma na to zgody właściciela tej sąsiedniej nieruchomości, a tym samym wydanie decyzji przez organ administracji pierwszego stopnia i przez organ odwoławczy nie było usprawiedliwione, zaś decyzje te pozostają niezasadne i przedwczesne. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się niezasadna, a podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja nakazująca rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę zadaszenia miejsc konsumpcyjnych ma działkach nr [...] i [...] w P. przy ul. [...]. Powodem wydania nakazu rozbiórki było niewywiązanie się przez skarżącego z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] r., którym zobowiązano skarżącego do przedłożenia: 1) zaświadczenia Wójta Gminy R., o zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego m. P. albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania terenu; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane; 4) projektu budowlanego wybudowanego obiektu wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami. Wyjaśnić zatem na wstępie należy, że prowadzone przez PINB postępowanie dotyczyło samowolnie wykonanej zabudowy – zadaszenia, wymagającej uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Organ poczynił w niniejszej sprawie prawidłowe ustalenia, z których wynikało, że budynki na działkach oznaczonych numerami [...] i [...] powstały odpowiednio w latach 2000 i 2005 bez zadaszenia, które powstało w późniejszym okresie i na które inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Ustalenia te nie są przez skarżącego kwestionowane, podobnie jak okoliczność, iż tego typu zabudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący kwestionuje jedynie zasadność zastosowania trybu, o którym mowa w art. 48 i art. 83 ustawy Prawo budowlane, a to z tego względu, iż nie jest w stanie wykonać prac rozbiórkowych na sąsiednim gruncie, który nie stanowi jego własności. Z tego faktu wywodzi również, że organ nie czyniąc szczegółowych ustaleń w tym zakresie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie sądu tak postawione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Ich ocenę należy poprzedzić stwierdzeniem, iż w badanej sprawie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozpatrując skargę S. B. na postanowienie z ZWINB z dnia [...] r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] r., nakładające na skarżącego opisane wyżej obowiązki w postępowaniu legalizacyjnym. Wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 851/18 sąd oddalił skargę S. B., wskazując że stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 jest zasadniczo inwestor. Niemniej nie tylko na ten podmiot mogą zostać nałożone obowiązki, bowiem krąg takich podmiotów wskazany został w art. 52 ww. ustawy. Są to: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu. W pierwszej jednak kolejności obowiązki powinny zostać nałożone właśnie na inwestora mającego tytuł prawny do obiektu, a w przypadku gdy nie ma takiego podmiotu, adresatem decyzji będzie właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Wszelkie rozstrzygnięcia wydawane na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane mogą być więc kierowane również do następców prawnych inwestorów, którzy uzyskując prawo własności nieruchomości, nabyli wszelkie prawa i nałożyli na siebie obowiązki wiążące się z tą nieruchomością. Tak więc fakt, że wiata została wybudowana przez poprzedniego właściciela, a skarżący otrzymał nieruchomość w drodze darowizny już z istniejącą wiatą, nie powoduje braku odpowiedzialności po stronie obecnego właściciela nieruchomości. Sąd podkreślił również, że organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w stopniu wystarczającym do nałożenia obowiązków w oparciu o art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a obowiązki określone zostały prawidłowo, tym samym nie doszło też do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wyjaśnić należy, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że sąd orzekając w niniejszej sprawie jest związany wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. i wyrażonym w tym wyroku poglądem, który skład orzekający w pełni podziela, iż nałożenie na skarżącego obowiązków w oparciu o art. 48 ust. 3 u.p.b. było zasadne i znajdowało oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Nie mógł zatem sąd uwzględnić zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 83 ust. 2 u.p.b., skoro kwestia ta była już przedmiotem rozpoznania sądu i została prawomocnie rozstrzygnięta, a niewykonanie nałożonych obowiązków skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji. Nie doszło również do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wskazywany przez skarżącego. Decyzja o rozbiórce dotyczy zadaszenia usytuowanego na działkach oznaczonych nr [...] i [...] i organ prawidłowo, zdaniem sądu ustalił, że jej wykonanie nie wymaga wejścia na działkę nr [...]. Z materiału dowodowego wynika bezspornie, że zadaszenie znajduje się od strony ul. [...], a skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby do jego rozbiórki konieczne było wejście na działkę nr [...]. Nawet jednak, gdyby konieczność taka zaistniała, to nie mogło to mieć żadnego wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zastrzeżenia skarżącego dotyczą etapu wykonania orzeczonej rozbiórki, a nie zgodności z prawem rozstrzygnięcia o rozbiórce. Wskazać zatem należy, że kwestie te nie mogą przesądzać o prawidłowości wydanej decyzji. Podstawą jej wydania było bowiem stwierdzenie przez organ, że skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych na niego w procesie legalizacyjnym. Podkreślić należy – obowiązków nałożonych prawidłowo, zgodnie z opisaną wyżej oceną dokonaną przez WSA w Szczecinie, w wyroku z dnia 25 października 2018 r. Decyzja wydawana w oparciu o art. 48 ust. 4 u.p.b. nie ma charakteru uznaniowego, warunkiem orzeczenia rozbiórki jest ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że nałożone w procesie legalizacyjnym obowiązki nie zostały wykonane, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W takim wypadku organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę i decyzja ta ma charakter związany, co oznacza, że organ nie mógł w ramach uznania administracyjnego odstąpić od orzeczenia rozbiórki. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.