II SA/Sz 594/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi spółki B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta Koszalina. oddala skargę Zakład Oczyszczania i Wywozu Nieczystości Spółka B. z siedzibą w [...] wnioskiem z dnia [...]r. wystąpił o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta i gminy [...]. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...]r., odmówił Spółce udzielenia zezwolenia na wyżej opisaną działalność uznając, że wniosek nie spełnia wymogów ustawy, oraz że umowa z Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej w [...] o unieszkodliwianiu odpadów została zawarta tylko na jeden rok, co w kontekście zamiaru prowadzenia działalności przez okres 10 lat powoduje , iż nie jest wiadomy sposób postępowania z zebranymi odpadami. Na skutek odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prezydent Miasta [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...]r. [...], na podstawie art. 9 ust.1c ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach /Dz.U. Nr 132, poz. 662 ze zm./, art. 104 Kpa, nie udzielił Zakładowi Oczyszczania i Wywozu Nieczystości Spółce B. z siedzibą w [...], zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podniósł, że zgodnie z art. 8 ust.2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, od przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie, wymagane jest udokumentowanie gotowości przyjęcia zebranych odpadów, przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów. Z uwagi na wygaśnięcie dołączonej do wniosku umowy o przyjęciu zebranych odpadów, pismem z dnia [...]r. wnioskodawca został wezwany do przedłożenia aktualnej umowy na odbiór odpadów. Wykonując powyższe zobowiązanie, wnioskodawca przedłożył umowę zawartą w dniu [...]r. ze Spółką S. ul. [...],[...] na odbiór odpadów komunalnych. Z umowy tej wynika, że odpady komunalne z terenu miasta [...] na będą transportowane w celu składowania do miejscowości [...]. Organ orzekający uznał, że powyższa umowa jest sprzeczna z uchwalonym Planem Gospodarki Odpadami dla Miasta [...] na lata [...] oraz z zapisami Uchwały Nr [...] w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie m. [...], które stanowią akty prawa miejscowego. Z powyższych aktów jednoznacznie wynika, że odpady z terenu m. [...] zbierane selektywnie powinny być wywożone do Zakładu Odzysku Odpadów w [...], w celu ich odzysku, a następnie unieszkodliwienia. Także ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach /Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm./ w art. 9 ust.2 stanowi, że odpady nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione w miejscu ich powstawania, powinny być przekazywane do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwieniu. Dla m. [...] najbliższym takim miejscem jest Zakład Odzysku Odpadów w [...]. W tych okolicznościach organ I instancji uznał, że proponowany przez wnioskodawcę sposób postępowania z odpadami tj. transport ok. 500 km i unieszkodliwianie przez składowanie, /bez procesu odzysku/ jest sprzeczny z istotą i wymogami gospodarki odpadami /art. 7 i art. 9 ustawy o odpadach/ i niezgodny z przepisami prawa miejscowego. W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła, że decyzja została wydana z nruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i przepisami prawa materialnego. Odwołująca się Spółka podniosła, że organ I instancji wydając decyzję powołał się na art. 9 ust.1 "c" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bez jednoczesnego wskazania jaki punkt 1, 2 czy 3 tego przepisu naruszyła Spółka. Wbrew twierdzeniom organu I instancji, przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a zwłaszcza jej art. 8 nie wymaga, by odpady komunalne były wywożone do najbliżej położonego składowiska. Przeciwnie z art. 8 ust.2 tej ustawy wynika, że chodzi o każdego takiego przedsiębiorcę, który w zakresie swojej działalności gospodarczej zajmuje się odzyskiem lub unieszkodliwieniem odpadów. Na etapie składania wniosku nie jest zatem konieczne przedstawienie dokumentu potwierdzającego fakt przyszłego przyjmowania odpadów przez przedsiębiorcę, który prowadzi składowisko w najbliższej odległości. Odwołująca się Spółka nie zgodziła się również z interpretacją art. 9 ust.2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach /Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm./. Analizę tego przepisu należy bowiem powiązać z interpretacją przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która w art. 7 ust.1a wskazuje, iż zezwolenie na odbieranie odpadów powinno określać dodatkowo miejsca odzysku lub unieszkodliwienia odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Dlatego zdaniem Spółki, to organ wydający zezwolenie w wydanej decyzji winien uwzględnić postanowienia art. 9 ust.2 ustawy o odpadach i miejsce odzysku lub unieszkodliwienia odpadów komunalnych oznaczyć w tej miejscowości, w której znajduje się najbliżej położone składowisko odpadów. Tak wyznaczony przedsiębiorca nie może odmówić przyjęcia odpadów, gdyż sprzeciwiają się temu przepisy ustawy o odpadach tj. art. 9 ust.2 i art. 59 ust.1 pkt 5. Spółka wskazała też, że wystąpiła do przedsiębiorstwa prowadzącego najbliżej położone składowisko, o potwierdzenie gotowości przyjmowania odpadów, ale do dnia sporządzania odwołania , nie otrzymała żadnej odpowiedzi . Wobec tego, jak i ze względu na brak formalnego wymogu dołączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego gotowość odbioru odpadów przez najbliżej położone składowisko strona przedłożyła umowę z dnia [...]r. zawartą ze Spółką S. Umowa ta wystarczająco potwierdza gotowość odbioru odpadów komunalnych przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów. Odnosząc się do przepisów prawa miejscowego odwołująca się Spółka podniosła, że organ I instancji nie powołał dokładnych przepisów tych aktów. Ponadto postanowienia tych aktów, które wskazują, że odpady z terenu m. [...] powinny być wyrażone na składowisko w Sianowie nie odnoszą się do etapu składania wniosku o zezwolenie na prowadzenie działalności. Mogą ewentualnie dotyczyć etapu samego już wywozu odpadów na owo najbliższe składowisko. Reasumując, Spółka stwierdziła, że spełniła wszystkie wymagania formalne wniosku o uzyskanie wnioskowanego zezwolenia, który dotyczył odbioru odpadów z obszaru miasta i gminy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]r. , [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 7, art. 8, art. 9 ust.1a, 1b, 1c ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach /Dz.U.Nr 132, poz. 622 ze zm ./ - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy – jak wynika to z uzasadnienia decyzji - uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium przedstawiło stan prawny przytaczając treść art. 3 ust.1, art. 1 ust.1 pkt 1, art. 4 i art. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W dalszej części uzasadnienia Kolegium podniosło, że Prezydent Miasta [...] działając na podstawie powyższych przepisów, podał do publicznej wiadomości /w formie zarządzenia/ wymagania jakie powinny spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbiór stałych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta [...]. W § 1 Zarządzenia Prezydent M. [...] określił m.in. że prowadzenie tego rodzaju działalności nie może naruszać treści uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie m. [...], w której wskazano Zakład Odzysku Odpadów w [...] jako ich miejsce unieszkodliwiania. W tych okolicznościach skarżąca Spółka składając wniosek o wydanie przedmiotowego zezwolenia, w którym wskazała składowisko zarządzane przez Spółkę S. w miejscowości [...] jako miejsce unieszkodliwiania odpadów komunalnych, nie spełniła warunku określonego w powyższym zarządzeniu Prezydenta M. [...]. Podnoszony zatem zarzut, że Spółka spełniła wszystkie wymogi formalne wniosku, Kolegium uznało za nietrafny. Kolegium nie podzieliło również zarzutu o nie wskazaniu, który z punktów powołanego w podstawie prawnej art. 9 ust. 1c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku gminach stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, stwierdził jednoznacznie, że planowany sposób gospodarowania odpadami komunalnymi odbieranymi od mieszkańców [...], polegający na ich składowaniu na składowisku w miejscowości [...], jest sprzeczny z polityką ekologiczną Gminy Miejskiej [...], określoną w Planie gospodarki odpadami uchwalonym przez Radę Miejską w dniu [...]r. Uchwałą Nr [...]. Warunek odmowy wydania zezwolenia, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z gminnym planem odpadami, wskazany jest w pkt 3 art. 9 ust.1c ustawy. Kolegium ponadto podkreśliło, że stosownie do art. 14 ust. 6 ustawy o odpadach, gminny Plan gospodarki odpadami stanowi część gminnego Programu ochrony środowiska, który na podstawie art. 18 ustawy prawo ochrony środowiska, uchwalany jest również przez radę gminy. Spółka B. z siedzibą w [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniosła o uchylenie decyzji i przyznanie kosztów postępowania. Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi powtórzyła zarzuty i wnioski podniesione w odwołaniu, konkludując, że na etapie wydawania samego zezwolenia nie jest wymagane, by gotowość przyjęcia odpadów została potwierdzona przez przedsiębiorcę prowadzącego najbliższe składowisko, może być nim każdy przedsiębiorca prowadzący taką działalność. Skarżąca Spółka zarzuciła też, że organ odwoławczy nie rozważył wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Nie rozpoznał zatem całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, jak przewiduje to art. 77 § 1 kpa. Nie odniósł się bowiem do faktu niepotwierdzenia gotowości przyjmowania odpadów komunalnych przez – prowadzące Zakład Odzysku Odpadów w [...] – Spółki P. Ponadto skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 kpa. Przepis ten wymaga, aby decyzja powoływała podstawę prawną jej wydania. Podstawa prawna winna być określona w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości. Strona nie może się sama domyślać tego, jaki przepis legł u podstaw wydania danej decyzji. Nie powinna zostać również zmuszona do samodzielnego wyinterpretowywania sobie tego z jej uzasadnienia. Dlatego nie ma racji organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji nie narusza art. 107 § 1 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ według kryterium zgodności z prawem nie dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że akt ten narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego – organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej spółki z dnia [...]r. o zezwolenie na usuwanie odpadów komunalnych z terenu Miasta i Gminy [...] został prawidłowo rozpoznany na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach /Dz.U. Nr 132, poz. 622 ze zm./ i na podstawie przepisów prawa miejscowego wynikających z uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...] oraz z Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta [...] na lata [...]. Stosownie do art. 3 ust.1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach /Dz.U. Nr 132, poz. 622 ze zm./ - utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W granicach przewidzianych prawem gmina powinna zatem zorganizować własne wykonanie usług komunalnych lub stworzyć możliwość ich wykonywania przez inne podmioty. Regulując kwestie świadczenia tego rodzaju usług komunalnych przez podmioty inne niż gminne jednostki organizacyjne, wyżej powołana ustawa wprowadziła obowiązek uzyskania zezwolenia. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 7 ust.1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przedsiębiorcy zobowiązani są uzyskać zezwolenie między innymi na prowadzenie działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych. Ustęp 2 tego przepisu stanowił, że zezwolenie może być wydane na wniosek przedsiębiorcy, który posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności, o której mowa w ust.1. Wymagania formalne wniosku o zezwolenie na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie usuwania odpadów komunalnych zostały określone w art. 8 ust.1 tej ustawy. Przy czym stosownie do ust. 2 art. 8 przedsiębiorca ubiegający się wyłącznie o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinien udokumentować gotowość ich przyjęcia przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Stosownie do art. 7 ust.3 cyt. ustawy – wójt, burmistrz lub prezydent miast określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług określonych w ust.1. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...]r. określił wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Tak więc skarżąca spółka składając wniosek o zezwolenie na uzyskanie stosownego zezwolenia, dysponowała pełną informacją o wymogach formalnych wniosku i warunkach jakie ma spełniać by uzyskać zezwolenie. Jednym z warunków uzyskania zezwolenia na świadczenie usług w zakresie obierania odpadów komunalnych, stosownie do § 18 ust.1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...] było wywożenie odpadów komunalnych stałych i zbieranych selektywnie na składowisko odpadów komunalnych w [...]. Dlatego nie ma racji skarżąca Spółka, że warunkiem uzyskania zezwolenia było wskazanie przez wnioskodawcę "jakiegokolwiek przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odbioru i unieszkodliwiania odpadów", skoro przepis prawa miejscowego wyraźnie wskazywał konkretnego przedsiębiorcę. Niesporne jest w sprawie, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, strona skarżąca nie spełniła warunku określonego w art. 8 ust.2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dlatego odmowa udzielenia wnioskowanego zezwolenia na narusza prawa. W ocenie Sądu trafny co do zasady jest zarzut skargi, że organ I instancji naruszył przepis art. 107 § 1 Kpa nie podając pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Naruszenie tego przepisu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, a wadliwość tę dostrzegł i usunął organ odwoławczy. Z tych względów nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ skargę oddalił .