II SA/Sz 595/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. Spółka S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 26 czerwca 2025 r. nr SKO.4122.688.2025 w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ustronie Morskie z dnia 10 lutego 2025r. nr IK.7230.4.1.2025.IKI, II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz skarżącej A. Spółka S.A. w P. kwotę 6917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2024 r., zmienionym 7 stycznia 2025 r., Spółka A.-N. S.A. w P. (dalej jako: "Spółka", "strona", "skarżąca") wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej publicznej nr [...] ul. [...] w [...] w celu umieszczenia jednostronnej tablicy (reklamy) unijnej zgodnie z lokalizacją i treścią określoną we wniosku. Decyzją z dnia 10 lutego 2025 r. nr IK.7230.4.1.2025.IKI Wójt Gminy U. M. wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 2.88 m˛ w celu umieszczenia jednostronnej tablicy w okresie od 16 grudnia 2024 r. do 30 czerwca 2031 r., tj. na okres 2.388 dni. Z tytułu zajęcia powierzchni części pasa drogowego drogi gminnej organ naliczył opłatę w wysokości: 2,88 m˛ x 2.388 dni x [...] zł/m˛/dzień = [...] zł. Opłatę ustalono zgodnie z treścią § 1 pkt 1 oraz § 2 pkt 1 i pkt 4 § 3 oraz § 5 uchwały Nr [...] Rady Gminy U. M. z dnia 23 listopada 2023 r. w sprawie określenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Wójt Gminy U. M., jako iloczyn metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego. W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji Spółka wniosła o jej uchylenie w całości i o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uwzględniającego fakt, że w pasie drogowym umieszczany będzie obiekt infrastruktury telekomunikacyjnej, co do którego stawka opłaty nie może przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. Ewentualnie o uchylenie decyzji w części określającej wysokość opłaty i zastosowanie do tej opłaty stawki, która nie jest stawką maksymalną, tj. stawki nie wyższej niż 2,00 zł/m˛/dzień zajęcia pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia 26 czerwca 2025 r., nr SKO.4122.688.2025, po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej "k.p.a." oraz art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 320), dalej "u.d.p.", utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zacytował przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie i wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ zezwolił wnioskodawcy na umieszczenie w pasie drogowym tablicy informacyjnej o określonych rozmiarach i w określonym terminie oraz ustalił wysokość opłaty administracyjnej za to zajęcie przyjmując, że tablica jest reklamą, stąd stawka opłaty jest wyższa (8 zł) niż w przypadku innych obiektów umieszczanych w pasie drogowym. W ocenie strony tablica nie jest reklamą, lecz obiektem infrastruktury telekomunikacyjnej, do którego winna mieć zastosowanie stawka 0,20 zł. Zatem osią sporu jest kwestia charakteru przedmiotowej tablicy informacyjnej, która w swej treści zawiera następujące informacje: Krajowy Plan Odbudowy i logo, sfinansowane przez Unię Europejską NextGenerationEU oraz flaga unijna, Zapewnienie dostępu do bardzo szybkiego Internetu na obszarze k. 5.32.08.00, A.-N. Spółka Akcyjna. W ocenie Kolegium zarzut podnoszony przez stronę, a zwłaszcza przekonanie, że przedmiotowa tablica nie jest reklamą tylko obiektem infrastruktury telekomunikacyjnej jest nieuzasadnione, gdyż przedmiotowa tablica ma zachęcić potencjalnych klientów do skorzystania z usług Spółki A. , która zapewnia dostęp do bardzo szybkiego Internetu. Kolegium, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015 r., sygn. II GSK 1945/14, zwróciło uwagę, że w pojęciu infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2460) mieszczą się urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Takie urządzenia mogą być umieszczane w pasie drogowym na podstawie art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. stanowiącym o "umieszczaniu urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a". Zatem kwestia umieszczania w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej została odmiennie uregulowana od lokalizacji (umieszczania) w pasie drogowym innych obiektów budowlanych lub urządzeń. Taki wniosek wynika również z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i rozwoju sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Organ odwoławczy zaznaczył, że z analizy wniosku Spółki wynika, że zamiarem zajęcia pasa drogowego [...] ul. [...] w U. M. było umieszczenie reklamy jednostronnej o określonych wymiarach jako tablicy unijnej, a nie obiekt infrastruktury telekomunikacyjnej. Zdaniem Kolegium, trzeba zgodzić się z organem I instancji, że przedmiotowa tablica nie spełnia funkcji technicznej w zakresie przesyłu sygnału telekomunikacyjnego. W wyniku oceny całokształtu sprawy Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a zarzuty strony niezasadne. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Spółka, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie: - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w okolicznościach bezprzedmiotowości postępowania, tj. w sytuacji gdy na skutek cofnięcia wniosku z dnia 16 grudnia 2024 r. w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej publicznej nr [...] ul. [...], w miejscowości U. M., w celu umieszczenia tablicy (reklamy) unijnej jednostronnej brak było podstaw prawnych do wydania przez organ drugiej instancji decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, zaś sama sprawa jako bezprzedmiotowa powinna zostać przez ten organ w całości umorzona; - naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego odnośnie do braku uwzględnienia przy jej wydaniu pisma skarżącej z dnia 3 marca 2025 r. w przedmiocie cofnięcia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, tym samym brak wskazania w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia przez organ sprawy co do istoty, pomimo że skarżąca cofnęła wniosek o wydanie decyzji i wniosła o umorzenie postępowania. Jednocześnie Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi, tj. pisma z dnia 3 marca 2025 r. mającego za przedmiot wycofanie wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wraz z potwierdzeniem jego nadania. W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o umorzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 16 grudnia 2024 r., a także o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że pismem z dnia 3 marca 2025 r. wniosła o wycofanie swojego wniosku z dnia 16 grudnia 2024 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wnosząc też o umorzenie postępowania. Spółka zwróciła uwagę, że wszczęcie tego postępowania uzależnione było od wniosku strony, a zatem postępowanie to oparte jest na zasadzie skargowości. Ta zaś zasada związana jest z kwestią dyspozycyjności postępowania administracyjnego, której istota sprowadza się do zapewnienia stronie możliwości rozporządzania sprawą administracyjną do czasu zakończenia postępowania administracyjnego. Strona, powołując się na wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1397/10, podkreśliła, że w rozpatrywanej sprawie, po tym jak wycofała wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, organ powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowe, nie zaś rozstrzygać sprawę co do istoty. W tych okolicznościach, rozstrzygając sprawę co do istoty, organ dopuścił się naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle pominął kwestię wycofania wniosku o zajęcie pasa drogowego. Organ tym samym w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego rozstrzygnął sprawę co do istoty pomimo tego, że skarżąca wycofała wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w tej sprawie. Organ tym samym naruszył także art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., który jednoznacznie nakazuje aby wszelkie istotne dla sprawy okoliczności, które organ wziął pod uwagę przy wydawaniu decyzji administracyjnej były wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu do decyzji organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium, nieuzasadniony jest zarzut bezprzedmiotowości postępowania. Mianowicie z przebiegu postępowania wynika bezspornie, że strona w dniu 16 grudnia 2024 r. złożyła wniosek o zgodę na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej publicznej nr [...] ul. [...] w miejscowości U. M., w celu umieszczenia jednostronnej tablicy (reklamy) unijnej na okres 2388 dni. Decyzją z dnia 10 lutego 2025 r. Wójt Gminy U. M. przychylił się do wniosku strony. W dniu 5 marca 2025 r. strona, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, kwestionując obowiązek opłaty. W tym samym dniu strona, reprezentowana przez tego samego pełnomocnika, wycofała wniosek z dnia 16 grudnia 2025 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tego wniosku jednak organ I instancji nie dołączył do akt sprawy, przekazując odwołanie do SKO w Koszalinie, co potwierdza pismo organu z dnia 21 lipca 2025 r. (karta nr 15 akt II instancji-). Dlatego Kolegium orzekało wyłącznie w oparciu o dokumenty dotyczące odwołania od decyzji z dnia 10 lutego 2025 r. Ponadto, pełnomocnik strony nie wiadomo z jakich powodów, w odwołaniu od decyzji również nie wspomniał o wycofaniu wniosku o zajęcie pasa drogowego, co mogło również oznaczać, że nie podtrzymuje takiego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 tego przepisu sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 10 lutego 2025 r. naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy U. M. z dnia 10 lutego 2025 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej publicznej nr [...] ul. [...] w miejscowości U. M., w celu umieszczenia jednostronnej tablicy (reklamy) unijnej. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi kwestia nieuwzględnienia przez organy orzekające w sprawie cofnięcia przez stronę wniosku z dnia 16 grudnia 2024 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, które nastąpiło na etapie odwołania od decyzji organu I instancji wraz z wniesieniem tego środka zaskarżenia. Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz.320). Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczynane jest wyłącznie na wniosek zainteresowanej strony, składany do zarządcy drogi przed planowanym zajęciem pasa drogowego – zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz.1264), wydanym na podstawie art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych. Bezsporne jest także i to, że cofnięcie takiego wniosku przez stronę jest dopuszczalne. Żaden przepis szczególny nie wyłącza bowiem, ani nie ogranicza dopuszczalności odwoływania (cofania) wniosków w sprawie udzielania zezwoleń. Z kolei, cofnięcie wniosku skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania w sprawie udzielenia takiego zezwolenia, a w konsekwencji koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Powyższy pogląd, znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie. W wyroku z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 394/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestaje istnieć. Inaczej rzecz ujmując, z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obliguje organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których doszło do cofnięcia wniosku. W ocenie Sądu, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że cofnięcie żądania powoduje powstanie obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2227/23 "Cofnięcie przez stronę żądania wszczęcia postępowania, które to postępowanie może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie (wniosek) strony, skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania, a w konsekwencji - obowiązkiem organu umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że do elementów konstrukcyjnych przedmiotu sprawy administracyjnej zaliczyć należy także wolę uprawnionego podmiotu, o ile ustawodawca łączy z nią istnienie postępowania." Pogląd ten ma zastosowanie również w niniejszej sprawie. W rozpatrywanej sprawie pismem z dnia 3 marca 2025 r. skarżąca Spółka, zastępowana przez pełnomocnika, cofnęła wniosek z dnia 16 grudnia 2024 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej publicznej nr [...] ul. [...] w U. M. oraz o "umorzenie w całości postępowania wszczętego na skutek w/w wniosku, jako bezprzedmiotowego". Skoro zatem treść żądania skarżącej Spółki była wyraźna, jednoznaczna i nie pozostawiała wątpliwości co do jej zamiaru, co potwierdza również treść skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, postępowanie w sprawie z wniosku Spółki należało umorzyć. Jak już wcześniej wspomniano, cofnięcie przez skarżącą wniosku z dnia 16 grudnia 2024 r. spowodowało bowiem obiektywną bezprzedmiotowość postępowania. Bez znaczenia pozostaje przy tym czy organ I instancji pismo Spółki dotyczące cofnięcia wniosku o wydanie ww. zezwolenia przesłał organowi II instancji wraz z aktami postępowania administracyjnego. Wójt Gminy U. M. niewątpliwie miał obowiązek przesłać organowi odwoławczemu komplet akt, a jeśli jakieś dokumenty z tych akt zostały pominięte, to oznacza to, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia wydanych w tej sprawie decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.