II SA/Sz 596/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak ( spr.) Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r sprawy ze skargi A. L. i E.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania samowolnie wybudowanego obiektu I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. L. i E. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U Nr 89, poz. 414 ze zm.), w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie użytkowania samowolnie wybudowanego [...] usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], nałożył na J. G. – właścicielkę przedmiotowego [...], obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem tj. dokonania do dnia [...] r. takiej przebudowy [....] aby zapewnić odległość pomiędzy ścianą boczną przedmiotowego [...], a ścianą szczytową budynku [...] przy ul. [...] wynoszącą min. [...] m. Po wykonaniu niezbędnych zmian i przeróbek J. G. zobowiązana została do wystąpienia do inspektoratu z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku [...], do którego załączyć miała następujące materiały: 1. inwentaryzację architektoniczno-budowlaną budynku (w dwóch egzemplarzach), 2. opinię techniczną określającą stan techniczny obiektu ze szczególnym uwzględnieniem jego zgodności z warunkami technicznymi obowiązującymi w czasie budowy wraz z oświadczeniem o przydatności obiektu do użytkowania – wykonanej przez osobę legitymującą się uprawnieniami budowlanymi w odpowiedniej specjalności, 3. inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. W uzasadnieniu organ podał, że prowadzone w przedmiotowej sprawie na przełomie lat [...] i [...] postępowania administracyjne nie zostało zakończone decyzją ostateczną. W dniu [...] r. wpłynęła skarga współwłaściciela od [...] r. nieruchomości W. M., który zażądał wydania decyzji o natychmiastowej rozbiórce ww. [...], ponieważ wybudowany został bez zgody właścicieli przedmiotowej jak i sąsiedniej posesji, a jego lokalizacja powoduje znaczne utrudnienie w dojeździe do [...] usytuowanego w głębi posesji. Przeprowadzone oględziny w dniu [...] r. potwierdziły usytuowanie [...] powodujące zwężenie dojazdu do [...] m (pomniejszone dodatkowo o [...] m rurą [...] z rewizją). Ponieważ obiekt zrealizowany został przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, prowadzone postępowanie ma określić zdatność obiektu do użytkowania zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Reasumują organ stwierdził, że przedłożenie wymienionych w rozstrzygnięciu dokumentów i materiałów umożliwi zajęcie stanowiska w sprawie samowoli budowlanej. Następnie Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z uwagi na śmierć J. G. Powyższe postanowienie, w związku wniesionym przez W. M. zażaleniem, zostało uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...]. W dniu [...] r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania samowolnie wybudowanego [..] usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy bieg sprawy oraz podał, że pismem z dnia [...] r. W. M. zawiadomił Inspektora Nadzoru Budowlanego o fakcie dokonania rozbiórki objętego postępowaniem samowolnie wybudowanego [...] na terenie nieruchomości wspólnej przy ul. [...] w [...] przez A. i Z. L.. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. potwierdzony został fakt dokonania rozbiórki przedmiotowego [...], w związku z czym postępowanie administracyjne w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołały się, działając przez pełnomocnika, A. L. i E. S. oraz W. M. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż obiekt budowlany, którego istnienie ustalił organ pierwszej instancji w wyniku oględzin nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w [...] przeprowadzonych w dniu [...] r., nie jest obiektem budowlanym, będącym przedmiotem postępowania umorzonego zaskarżoną decyzją. Jak wynika z fotografii załączonych do akt sprawy organu pierwszej instancji oraz protokołu oględzin, [...], którego rozbiórki dokonano miał dach [...], podczas gdy nowowybudowany obiekt ma dach [...] i wykonany jest z nowej [...]. Ponadto, jak wynika z przedłożonej inwentaryzacji budowlanej nowego obiektu budowlanego, sporządzonej przez inż. A. M., ma on wymiary [...] x [...] m, natomiast, jak wynika z powykonawczej inwentaryzacji poprzedniego [...], sporządzonej przez mgr inż. W. R., załączonej do akt sprawy organu pierwszej instancji, miał on wymiary [...] m x [...] m. Z protokołu oględzin organu pierwszej instancji z dnia [...] r. oraz ww. dokumentacji technicznej, w tym z powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej wykonanej w dniu [...] r. przez geodetę S. W., jednoznacznie wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości nie ma już obiektu budowlanego, którego dotyczyła dokumentacja techniczna sporządzona przez mgr inż. W. R., a w jego miejscu znajduje się nowy obiekt budowlany. Oznacza to, iż istniejący uprzednio, [....] został rozebrany (nie istnieje), a tym samym postępowanie administracyjne, którego był przedmiotem, stało się bezprzedmiotowe i jako takie, zgodnie z przepisem art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zostać umorzone. Ponadto organ wyjaśnił, że w postanowieniu Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], nakazano wykonanie przebudowy istniejącego [...], w taki sposób, aby odległość pomiędzy ścianą [...] tego [....] a ścianą [...] budynku [...] wynosiła minimum [...] m. Biorąc pod uwagę wymiary oraz kształt architektoniczny obecnie istniejącego obiektu budowlanego, twierdzenie skarżących, iż obiekt ten powstał w wyniku wykonania - po upływie wyznaczonego terminu - robót budowlanych nakazanych tym postanowieniem, jest niezasadne. Jak wykazano powyżej, obiekt budowlany usytuowany w miejscu uprzednio istniejącego [...] jest nowym obiektem budowlanym. A. L. i E. S., działając przez pełnomocnika, zaskarżyły powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi podniosły, że dokonały przebudowy przedmiotowego [...] zgodnie z postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia [...] r., tak aby przebudowa spowodowała odległość pomiędzy ściana [..] a ścianą [..] budynku minimum [...] metry. Zdaniem skarżących organy obu instancji bezzasadnie przyjęły, że zamiast przebudowy powstał inny obiekt. W uzasadnieniach obu decyzji brak rozważenia jaka przebudowa "zgodnie z wymogami rozporządzenia" stanowiłaby jeszcze o tożsamości obiektu, a jaka już nie oraz z czego wynikać miał zakres zachowania tożsamości [...]. Nie powołuje się przepisu zakazującego dokonanie remontu przy dokonaniu dostosowania do stanu zgodnego z przepisami. Definicja remontu została w aktualnym prawie budowlanym rozbudowana w stosunku do prawa budowlanego z 1974 r. – "należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym." Skarżące powołały się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 1 marca 2000 r. I SA/Wr 2915/987, w którym postawiono tezę: "posługując się wykładnią dynamiczną przy interpretacji pojęcia remont, należy brać pod uwagę zmieniająca się rzeczywistość gospodarczą i postęp techniczny, mające wpływ na sposób i środki realizowania robót tym pojęciem objętych". Dalej skarżące podniosły, że opis postępowania w danej sprawie nie uzasadnia wydania decyzji o umorzeniu ze względu na długi okres czasu między wydaniem postanowienia z [...] r., a realizacją nałożonych w postanowieniu na stronę czynności. J. G. nie wykonała zaleceń do [...] r. ale podjęte przez nią działania wskazują, że była juz poważnie chora i nie była w stanie realizować zaleceń. W zaskarżonej decyzji brak ustaleń co do przyjęcia braku zawinienia J. G. w zwłoce co do dokonania zaleceń. Następcy prawni dokonali przebudowy, zgodnie z zaleceniami bezpośrednio po podjęciu postępowania w sprawie. Nic nie wskazuje aby nastąpiło jakieś zdarzenie, które spowodowało zakończenie stosowania prawa budowlanego z 1974 r. w danej sprawie. O ile tylko przyjmie się tożsamość budynku, należy nadal stosować prawo budowlane z 1974 r., a w szczególności art. 40 i strony doprowadziły budynek do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem doprowadziła do wniosku, że wydana została z naruszeniem ogólnych warunków przepisów procedury administracyjnej, która wymaga prowadzenia postępowania z zachowaniem praworządności i dokonywania wszelkich kroków niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa (art. 7, art. 77 i art. 8 kpa). W przedmiotowej sprawie warunki te nie zostały spełnione, gdyż orzeczenie oparto wyłącznie na ustaleniu, iż w miejscu, w którym w latach [...] samowolnie wybudowano [....] obecnie usytuowany jest [...] o innych wymiarach, wykonany z innych materiałów i co z tym związane o innym wyglądzie. Organy obu instancji nie podjęły żadnych kroków w celu wyjaśnienia czy skarżące faktycznie dokonały rozbiórki istniejącego [...] i w to miejsce wybudowały nowy [...], czy też, zgodnie ze zobowiązaniem wynikającym z postanowienia z [...] r. dokonały przebudowy [....]. Nie można uznać za wystarczający w tym względzie dowód z oględzin dokonanych w dniu [...] r. Zdaniem Sądu powierzchowne oględziny nie mogły dać odpowiedzi na tak istotne pytanie, od odpowiedzi, na które zależy rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Wskazane było by skorzystanie w tym zakresie z dowodu z opinii osoby posiadającej uprawnienia budowlane, bowiem w zależności od poczynionych ustaleń albo należy kontynuować postępowanie w sprawie [...] samowolnie wybudowanego w latach [...], albo umorzyć jako bezprzedmiotowe. Niezależnie od powyższego Sąd, nie związany granicami skargi, stwierdził naruszenie przez organy obu instancji również innych przepisów prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynika sprawy. Mianowicie organy obu instancji pomijały w swoich postępowaniach pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] tj.: A. i W. O., H. S.- B. oraz E. M.. W wyniku takiego działania (zaniechania) organów obu instancji, osoby te pozbawione zostały możliwości udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, co z kolei stanowi przesłankę wznowienia tego postępowania wynikającą z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.