II SA/Sz 597/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Burmistrz P., po rozpoznaniu wniosku K. S., odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną siostrą E. S. . W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia jest fakt, niż nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż E. S. ma pełnoletniego syna oraz matkę, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. wyjaśniła, że jej siostra od 21 lat porusza się na wózku inwalidzkim w związku z czym sprawuje nad nią opiekę całodobową. Codziennie robi zakupy, sprząta, przygotowuje posiłki, pomaga w higienie osobistej. Syn jej siostry od dłuższego czasu nie interesuje się swoją matką i prawdopodobnie pracuje za granicą. Siostra nie może liczyć na pomoc osobistą ani finansową syna. Dalej wskazała, że jej mama nie jest obecnie w stanie sprawować opieki nad siostrą, gdyż ma 68 lat i jest osobą schorowaną, a nadto nie utrzymuje kontaktów z siostrą E. - konflikt. Mama nie jest w stanie dźwignąć siostry z wózka inwalidzkiego i pomóc jej dostać się do wanny, czy nawet jak zachodzi potrzeba nie pomoże również wsiąść do samochodu, aby dojechać do lekarza. W konsekwencji obecnie osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad ww. osobą niepełnosprawną nie są zdolne tego obowiązku wypełniać. Ponadto wyjaśniała, że pobiera zasiłek dla opiekuna, z którego zrezygnuje z chwilą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111), decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że K. S. wnioskiem, który wpłynął do organu I instancji w dniu [...] września 2020 r., zwróciła się z prośbą o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na siostrę - E. S., która jest osobą rozwiedzioną. Do wniosku dołączyła ona kopię wypisu z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2000 r., którym siostra została uznana za całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji, trwale. W dniu [...] stycznia 2021 r. został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy, podczas którego pracownik socjalny ustalił, że K. S. zamieszkuje z matką, natomiast z siostrą E. mieszkają w tej samej miejscowości. Wnioskodawczyni nie pracuje zawodowo i nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia, gdyż sprawuje faktyczną osobistą opiekę nad niepełnosprawną siostrą E.. E. S. porusza się na wózku inwalidzkim, nie jest więc w stanie samodzielnie zaspokajać niezbędnych potrzeb życiowych, które związane są również z funkcjonowaniem poza mieszkaniem. Podczas wywiadu, wnioskodawczyni oświadczyła, że opiekuje się siostrą, a syn siostry pracuje za granicą. Raz na jakiś czas przyjeżdża do domu. Obecnie jest w domu, jednak w najbliższych dniach wróci do pracy. Podała ona także, że ich mama jest osobą schorowaną, ma problemy w poruszaniu się. Z kolei E. S. podczas wywiadu (przeprowadzonego telefonicznie) oświadczyła, że jej syn jest osobą nieodpowiedzialną, sporadycznie odwiedza stałe miejsce zamieszkania, nie świadczy na jej rzecz jakiejkolwiek pomocy i nie przejawia chęci w tym zakresie. Jak wynika z akt sprawy, K. S. pobiera w związku ze sprawowaną opieką nad siostrą, specjalny zasiłek opiekuńczy. Mając na uwadze treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych organ odwoławczy podkreślił, że K. S. jest w stosunku do swojej siostry E. S. osobą spokrewnioną w drugim stopniu w linii bocznej. Ponadto jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, żyje matka E. S. - D. S. oraz ma ona pełnoletniego syna. Istnieją zatem osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przy czym nie legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani nie są osobami małoletnimi. W świetle art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych okoliczność ta jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego K. S., jako siostrze osoby wymagającej opieki. K. S. wniosła skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie powielając argumentację przedstawioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania, czy też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji, pod kątem powyższego kryterium legalności doprowadziła Sąd do uznania, że skarga jest zasadna, gdyż akty te nie odpowiadają prawu. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza P. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną siostrą E. S.. Organy obu instancji uznały bowiem, że fakt istnienia osób spokrewnionych w linii prostej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności i nie są osobami małoletnimi, wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej jako spokrewnionej w drugim stopniu w linii bocznej. Zdaniem Sądu, stanowisko to nie zasługuje na akceptację. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 09 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na mocy przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Przy czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wówczas, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Z kolei w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na gruncie rozpoznawanej sprawy organy obu instancji oparły się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r. z którego wynika, że osoby inne niż spokrewnione w stopniu pierwszym z osobą wymagającą opieki mogą uzyskać świadczenie pielęgnacyjne wówczas, kiedy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem zdaniem Sądu, przy dokonywaniu wykładni ww. przepisów nie można ograniczać się jedynie do wykładni językowej, tak jak to uczyniły organy. Konieczne jest w tym zakresie również posiłkowanie się wykładnią celowościową i prokontytucyjną, gdyż nie sposób pominąć zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji ale także celu samej ustawy, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę na osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia ze względu na rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dopiero bowiem uwzględnienie założeń aksjologicznych ustawodawcy pozwala na właściwe oczytanie jego intencji. Przyjęcie wymienionych wykładni prowadzi do wniosku, że dalszym krewnym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne także w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do obowiązku alimentacyjnego z przyczyn od siebie niezależnych nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym, a więc gdy zajdą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przy ocenie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi należy stosować kryterium obiektywne, tzn. że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1947/20, wyrok dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W przypadku zatem stwierdzenia takich obiektywnych przeszkód u osób spokrewnionych w pierwszym stopniu linii prostej z osobą wymagającą opieki, do świadczenia pielęgnacyjnego uprawniona będzie dalsza krewna (o ile spełni pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie tego świadczenia) i to pomimo, że osoby spokrewnione w linii prostej nie są małoletnimi bądź nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podzielić przy tym należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1115/19 oraz z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19 zgodnie z którym, pozbawienie dalszych krewnych świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy z udokumentowanych i obiektywnych powodów opieki takiej nie mogą sprawować osoby bliżej spokrewnione, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji RP). Stąd też formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r., nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny. Taka sytuacja zaistniała na gruncie niniejszej sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną, poruszającą się na wózku inwalidzkim siostrą, gdyż osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do sprawowania na nią opieki nie są w stanie wypełnić tego obowiązku. W odwołaniu jak i w skardze skarżąca wywodziła, że matka D. S. jest osobą starszą, schorowaną i nie utrzymuje kontaktów z niepełnosprawną córką wymagającą opieki. Nie byłaby w stanie dźwignąć siostry z wózka inwalidzkiego i umieścić w wannie czy w samochodzie. Podała także, że siostra nie może liczyć również na pomoc osobistą czy finansową swojego syna, który pracuje zagranicą. Powyższe znajduje potwierdzenie w wywiadzie środowiskowym jak i oświadczeniu pisemnym złożonym przez D. S.. W oświadczeniu tym D. S. podała, że choruje na [...] i [...] i sama czasami wymaga pomocy innych osób w codziennym funkcjonowaniu. Dodatkowo podczas wywiadu ustalono, że ma problemy z poruszaniem się, zaś syn nie jest w stanie zapewnić jej prawidłowej opieki, gdyż pracuje za granicą i nadużywa [...]. Ustalenia te dowodzą, że - wbrew twierdzeniom organów - zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej niepełnoprawnej siostry. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy obu instancji błędnie zinterpretowały i zastosowały art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych przez nich decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu będzie zastosowanie się do oceny prawnej i wskazań wynikających z powyższych rozważań Sądu.