II SA/Sz 598/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2011r. sprawy ze skargi M. K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego oddala skargę Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Policji , działając na podstawie art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm.) oraz § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 52 poz. 1732 z późn. zm.) obniżył M. K. dodatek służbowy o 40% tj. o kwotę [...[ zł z dniem [...] r. Uzasadniając rozkaz personalny Komendant wskazał, że [...] r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie obniżenia M. K. dodatku służbowego o 50%, w związku z opinią służbową z dnia [..] r., z której wynika nie wywiązywanie się z obowiązków służbowych przez tego policjanta. W opinii tej stwierdzono m. in. nieprzestrzeganie procedur określonych w aktach prawnych i przepisach resortowych, bezczynność i przewlekłość w postępowaniach prowadzonych przez policjanta, a także nie wykonywanie przez niego poleceń określonych w kartach nadzoru do tych postępowań oraz wytycznych prokuratora nadzorującego, wyjścia poza jednostkę zgłaszane w "książce wyjść" które nie miały odzwierciedlenia w dokumentach znajdujących się w prowadzonych przez policjanta postępowaniach przygotowawczych czy sprawdzających, małą dyspozycyjność policjanta, co jest wynikiem tego, że mimo posiadania uprawnień do kierowania pojazdami nie wystąpił z właściwym wnioskiem do przełożonego o wydanie upoważnienia do prowadzenia pojazdów służbowych, pomimo wielu rozmów w tej sprawie. Taka postawa policjanta utrudniła mu właściwe wykonywanie obowiązków służbowych, w szczególności pełnienie dyżuru zdarzeniowego, zmniejszała jego dyspozycyjność do wykonywania konwoju osób i powodowała angażowanie dodatkowych osób do wykonywania niejednokrotnie prostych czynności. Sporządzane przez policjanta dokumenty procesowe i służbowe były nieczytelne, zawierały błędy merytoryczne, stylistyczne a nawet ortograficzne. Od opinii służbowej M. K. wniósł odwołanie, ale Komendant Powiatowy Policji utrzymał ją w mocy, w związku z czym stała się ona ostateczna. Zgodnie z art. 6f ustawy o Policji Komendant Powiatowy Policji jest przełożonym służbowym policjantów na terenie swojego działania. Na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, wydana opinia służbowa o nie wywiązywaniu się z obowiązków służbowych skutkuje obligatoryjnym obniżeniem dodatku służbowego w granicach od 20% do 50%. W związku z tym, mając na uwadze nieprawidłowości występujące w realizacji obowiązków służbowych, ich rangę i znaczenie podjęto decyzję o obniżeniu dodatku służbowego o 40%. Na podstawie § 9 rozporządzenia decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, ze względu na konieczność niezwłocznego wykonania obowiązku należącego do przełożonego oraz zdyscyplinowania policjanta do prawidłowej realizacji zadań służbowych. W odwołaniu od rozkazu personalnego M. K. wskazał, że jest on bezzasadny w całości, ponieważ opiera się na opinii służbowej która nie ocenia go sprawiedliwie i zawiera dużo błędów w tym błędny rok urodzenia odwołującego się i przypisuje mu posiadanie wykształcenia ogólnego wyższego. Opinia ta dotychczas nie została poprawiona, a więc opieranie się na niej w postępowaniu dotyczącym obniżenia dodatku służbowego jest niezasadne. Ponadto, z orzeczenia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. wydanego w sprawie dotyczącej odwołującego się, nie wynika, by niewłaściwie wywiązywał się z obowiązków służbowych. Zdaniem M. K. obniżenie dodatku służbowego o 40% jest to kara zbyt dolegliwa i krzywdząca policjanta. Już obecnie otrzymywany dodatek służbowy w kwocie [...] zł jest i tak zaniżony i uwłaczający dla dochodzeniowca od [...] r., posiadającego wykształcenie wyższe specjalistyczne mgr inż. mechanik i mgr ekonomii. Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy rozkaz personalny wydany w I instancji. Uzasadniając decyzję wskazał, że rozkaz personalny wydano w oparciu o opinię służbową z dnia [...] r. z której wynika, że odwołujący się nienależycie wywiązywał się z obowiązków służbowych. Wskazał, że w dacie wydania opinii służbowej, problematyka opiniowania policjantów była kompleksowo uregulowana art. 35 ustawy z dnia 6 kwietnia 2002 r. o Policji oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98 poz. 890). Od dnia 17 grudnia 2010 r. obowiązuje nowe rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. Nr 170 poz. 1145). Opinia służbowa z dnia [...] r. została sporządzona na podstawie rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. Zgodnie z § 5 pkt 1 tego rozporządzenia, opiniowanie policjanta było przeprowadzane m. in. w przypadku stwierdzenia niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych w okresie służby stałej. M. K. z opinią zapoznał się w dniu [...] r., a w dniu [...] r. złożył od niej odwołanie. O opinii wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji poinformowano odwołującego się w dniu [...] r. Z dokumentacji przesłanej przez organ I instancji wynika, że opiniowany policjant nie korzystał ze środków zaskarżenia, w związku z czym opinia stała się ostateczna i została włączona do akt osobowych. Dokonując oceny pracy M. K, bezpośredni przełożony i przełożony właściwy do rozpoznania odwołania od opinii uwzględnili okoliczności pozytywne, jak i negatywne. Przygotowanie zawodowe opiniowanego oceniono wyłącznie powyżej wymagań lub zgodnie z wymogami, a spośród 11 kryteriów oceny wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności 8 oceniono poniżej wymagań. Z opinii wynika, że odwołujący się wykazywał braki w znajomości oraz umiejętności stosowania procedur wynikających z kluczowych aktów prawnych tj. z zarządzenia nr 1426 Komendanta Głównego Policji z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie metodyki wykonywania czynności dochodzeniowo-śledczych przez służby policyjne wyznaczone do wykrywania przestępstw i ścigania ich sprawców, decyzji nr 167 Komendanta Głównego Policji z dnia 19 marca 2008 r. w sprawie funkcjonowania zestawu centralnych zbiorów informacji tworzących Krajowy System Informacyjny Policji i zarządzenia nr 350 Komendanta Głównego Policji z dnia 1 lipca 2003 r. w sprawie zbierania, gromadzenia, przetwarzania i przetwarzania danych statystycznych o przestępczości oraz zamachach samobójczych i wypadkach tonięcia. Podczas wypełniania druków statystycznych M. K. dokonywał skreśleń i poprawek, wskutek czego podlegały one wtórnej weryfikacji, niewłaściwie przygotowywał się do przesłuchania świadków, nie posiadał motywacji do podnoszenia wiedzy i umiejętności w zakresie czynności służbowych, źle planował i organizował pracę wychodząc bardzo często poza teren jednostki w czasie wykonywania czynności dochodzeniowych. Ponadto, nie posiadał predyspozycji do pracy zespołowej i wymagał ciągłego nadzoru ze strony przełożonych, co odzwierciedlały zapisy w kartach nadzoru. Zgodnie z wymaganiami oceniono tylko 3 kryteria, tj. komunikację, dyspozycyjność i radzenie sobie w sytuacjach kryzysowych. Z analizy oceny opiniowanego zawartej w piśmie Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r. wynika, że opiniowanemu wielokrotnie zwracano uwagę na przestrzeganie procedur określonych w aktach prawnych i resortowych, przeprowadzano z nim rozmowy dyscyplinujące i instruktażowe. Wskazano, że praktycznie codzienne wyjścia policjanta z terenu jednostki w celu przesłuchania świadków, nie znajdowały odzwierciedlenia w prowadzonej dokumentacji. Pomimo sugestii przełożonych, opiniowany nie wystąpił o wydanie upoważnienia do kierowania pojazdami służbowymi, co utrudniało właściwe wykonywanie przez niego obowiązków, a w szczególności pełnienie dyżurów zdarzeniowych oraz wykonywanie konwojów osób zatrzymanych. Powodowało to angażowanie dodatkowych osób do wykonywania tych czynności. Posiadane przez policjanta wykształcenie wyższe, nie wpływało na jakość jego pracy. Sporządzane dokumenty służbowe były nieczytelne, zawierały błędy merytoryczne, stylistyczne i ortograficzne. Przeprowadzone w [...] roku kontrole wykazały bezczynność i przewlekłość w prowadzonych przez niego postępowaniach, niewłaściwe kompletowanie akt głównych i kontrolnych, oraz nie wykonywanie poleceń określonych w kartach nadzoru i wytycznych prokuratora. Skutkowało to prowadzeniem wobec odwołującego się postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych. Prokuratorzy wielokrotnie informowali o niedociągnięciach i błędach w prowadzonych przez tego policjanta postępowaniach przygotowawczych. Stwierdzono, iż pomimo stosunkowo niewielkiego obciążenia oraz przydzielania nieskomplikowanych spraw, opiniowany nie wywiązywał się z obowiązku należytego ich prowadzenia. Przeprowadzona w [...] r. kolejna doraźna kontrola postępowań przygotowawczych wykazała błędy i całkowitą bezczynność we wszystkich sprawach prowadzonych przez opiniowanego, co skutkowało wszczęciem postępowania dyscyplinarnego, które jeszcze nie zostało zakończone. Z tych względów przełożony służbowy utrzymał w mocy opinię służbową która stała się ostateczna i na podstawie § 11 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. i została włączona do akt osobowych policjanta. Kryteria otrzymywania oraz wysokość dodatku służbowego określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia, oraz wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152 poz. 1732 z późn. zm.). Zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 2 tego rozporządzenia dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku niewywiązywania się przez funkcjonariusza z obowiązków służbowych, stwierdzonego w opinii służbowej. Na podstawie § 9 ust. 5 tego rozporządzenia, przepis § 8 ust. 8 pkt 2 ma zastosowanie w przypadku obniżenia dodatku służbowego. Przepis ten rodzi po stronie organu obowiązek obniżenia dodatku służbowego, jedynie wysokość obniżenia pozostawia uznaniu organu, w granicach od 20 do 50%. W ocenie przełożonego służbowego ustalona rozkazem personalnym I instancji granica 40% obniżenia otrzymywanej stawki dodatku służbowego uwzględnia występujące nieprawidłowości w realizacji zadań służbowych. Za celowością przyjętego rozstrzygnięcia przemawia fakt, że mimo właściwego przygotowania zawodowego, wieloletniego doświadczenia w pracy dochodzeniowo-śledczej i niewielkiego obciążenia postępowaniami, opiniowany policjant nie wykazał należytej staranności w realizacji czynności służbowych. W tej sytuacji podjęte przez Komendanta Powiatowego Policji rozstrzygniecie było uzasadnione i spełniało kryterium celowości, a zarazem nie przekraczało granic uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisany wyżej rozkaz personalny M. K. wskazał, że jest on niezgodny z przepisami, w szczególności określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, ponieważ organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Ponadto, Komendant Powiatowy Policji wykonał wydany przez siebie rozkaz personalny przed rozpoznaniem odwołania, a więc nieostateczny. Pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badanie pod tym kątem zaskarżonej decyzji, jaką jest rozkaz personalny, doprowadziło do uznania przez Sąd, że decyzja nie narusza prawa. Rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, a także poprzedzający jego wydanie rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji zostały wydane na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz zasad ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152 poz. 1732 z późn. zm.). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2000 r. Nr 101, poz. 1092 z późn. zm.), która w rozdziale 9 reguluje kwestie związane z uposażeniem i innymi świadczeniami pieniężnymi policjantów. Zgodnie z art. 100 tej ustawy uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny (art. 104 ust. 2 ustawy). Natomiast na stanowiskach innych niż kierownicze lub samodzielne policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy (art. 104 ust. 3 ustawy). Szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego określa wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2011 r. Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony, a wysokość tego dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4 rozporządzenia. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość rozporządzenie uzależnia od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę (§ 9 ust. 4 rozporządzenia). W myśl § 9 ust. 5 rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy ulega obniżeniu, a przepisy § 8 ust. 5-8 (dotyczące dodatku funkcyjnego) stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6, określającego sytuacje w których cofa się dodatek służbowy. Zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia mającego odpowiednie zastosowanie do dodatku służbowego, dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Policjant zapoznaje się z opinią służbową w ciągu 14 dni od jej sporządzenia i może on w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią wnieść odwołanie do wyższego przełożonego. Działając na podstawie delegacji zawartej w art. 35 ust. 3 ustawy o Policji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii (Dz. U. Nr 98 poz. 890) określił wzór formularza opinii służbowej, szczegółowe zasady okresowego opiniowania policjantów, oraz tryb okresowego opiniowania. Wprawdzie po wydaniu opinii w I instancji weszło w życie nowe rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. Nr 170 poz. 1145) ale na mocy § 9 ust. 1 tego rozporządzenia, do spraw dotyczących odwołań od opinii, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie rozporządzenia, należało stosować przepisy dotychczasowe. Zatem opinia służbowa z dnia [...] roku, oraz opinia wydana w wyniku wniesienia odwołania, zostały wydane na podstawie poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. W ocenie przełożonego służbowego M. K., w okresie objętym opinią tj. od [...] r. nie wywiązywał się on należycie z obowiązków służbowych. Po rozpoznaniu odwołania policjanta opinia ta została utrzymana w mocy przez wyższego przełożonego i jako ostateczna została włączona do akt osobowych policjanta. Zatem w rozpoznawanej sprawie zaszła przesłanka powodująca obniżenie dodatku służbowego otrzymywanego przez skarżącego. Decyzja obniżająca dodatek specjalny jest decyzją związaną, na co wskazuje zwrot "dodatek służbowy podlega obniżeniu" zawarty w § 9 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Obligatoryjności obniżenia dodatku służbowego nie uchyla odesłanie do odpowiedniego stosowania § 8 ust. 5-7 rozporządzenia gdzie uregulowano konstrukcję fakultatywnego obniżenia dodatku funkcyjnego. Nakaz odpowiedniego stosowania oznacza w tym przypadku bezwzględne obniżenie dodatku służbowego w przypadku zajścia każdej odmiany zdarzenia spełniającego wymogi szczególnie uzasadnionego przypadku, nawet wówczas, gdy zdarzenie to zostanie odkodowane przy pomocy § 8 ust. 5, 6 lub 7 rozporządzenia. Organ jest zobowiązany obniżyć dodatek służbowy, gdy zajdą szczególnie uzasadnione okoliczności. Do takich należą przede wszystkim zdarzenia przeciwstawne do tych, które powodują nabycie prawa do dodatku, takie jak obniżenie jakości wykonywanych zadań służbowych poniżej należytego standardu, ale również zachowania policjanta podważające zaufanie obywatela do organów Policji, oraz dezorganizujące pracę jednostki Policji, a więc zasługujące na szczególną dezaprobatę przełożonego służbowego. Odmianą szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzyskanie negatywnego stanowiska przełożonego służbowego, w tym także opinii stwierdzającej niewywiązywanie się z obowiązków służbowych. W odróżnieniu od samej decyzji o obniżeniu dodatku służbowego ustalenie wielkości tego obniżenia należy do uznania administracyjnego przełożonego służbowego. Jeżeli obniżenie dodatku służbowego następuje z kwalifikowanych przyczyn zawinionych przez policjanta (ukaranie dyscyplinarne, negatywne opinie służbowe) wielkość obniżenia dodatku wynosi od 20 do 50% otrzymywanej dotychczas stawki. Zdaniem Sądu wskazane w opinii nieprawidłowości w wywiązywaniu się z obowiązków służbowych przez skarżącego uzasadniały obniżenie dodatku służbowego o 40%. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż rozkaz personalny został wykonany przed rozpoznaniem odwołania należy zauważyć, że na podstawie art. 108 § 1 kpa decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, co należy uznać za uzasadnione. Nieracjonalne wydatkowanie środków pieniężnych z budżetu Policji, niezależnie od ich wysokości, w tym wypłacanie policjantowi dodatku służbowego w kwocie nieadekwatnej do faktycznie realizowanych przez niego zadań, jest sprzeczne z interesem społecznym i z interesem służby. Z powyższych względów, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270; zm. Dz. U z 2004 r. Nr 162 poz. 1692).