II SA/Sz 598/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 88 ust. 5 w zw. z art. 80 ust. 1a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 697), uchylił swoją decyzję z dnia [...] r. nr [...] przyznającą E. i A. S., jako osobom prowadzącym rodzinny dom dziecka, dodatek wychowawczy do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka- M. W. ur. [...] r., z powodu powrotu dziecka do domu rodzinnego. Decyzja została doręczona E. S. w dniu 31 sierpnia 2017 r. W dniu 19 kwietnia 2018 r. A. S. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S, za pośrednictwem organu I instancji, pismo zatytułowane "Zaskarżenie decyzji". Z treści pisma wynika, że dotyczy ono decyzji z dnia [...] r. nr [...], uchylającej E. i A. S. dodatek wychowawczy do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka - M. W. od dnia 27 lipca 2017 r. w związku z przekazaniem dziecka pod opiekę matki i ustaniem sprawowania pieczy zastępczej nad małoletnim. W uzasadnieniu pisma A. S. powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1359/17, w którym Sąd stwierdził m.in., iż do czasu uprawomocnienia się postanowienia z dnia [...] r. nie można mówić o ustaniu obowiązku sprawowania pieczy zastępczej wobec dziecka ze strony prowadzących rodzinny dom dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło, że odwołanie A. S. od decyzji z dnia [...] r. nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta S. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego złożenia zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia [...] r., którą organ I instancji uchylił własną decyzję z dnia [...] r. o przyznaniu dodatku wychowawczego do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w zawodowej pieczy zastępczej, w związku z powrotem dziecka do domu rodzinnego została doręczona w dniu 31 sierpnia 2017 r., co wynika z potwierdzenia jej odbioru znajdującego się w aktach sprawy. Organ powołując się na przepis art. 129 § 2 k.p.a. określający termin do wniesienia odwołania oraz art. 57 § 1 i § 4 k.p.a. stwierdził, że termin do wniesienia odwołania minął w dniu 14 września 2017 r. Tymczasem odwołanie od decyzji, za pośrednictwem poczty, zostało wniesione w dniu 19 kwietnia 2018 r., czyli po upływie terminu. Kolegium wskazało również, że strona była prawidłowo pouczona w decyzji o przysługujących środkach odwoławczych oraz nie wniosła prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z uprawdopodobnieniem braku winy w uchybieniu terminu. A. S. zaskarżył postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 31 sierpnia 2017 r., w związku z nieobecnością żony, odebrał jako dorosły domownik, decyzję z dnia [...] r., która, jak się później okazało, była skierowana do obojga małżonków S.. Decyzję tę E. S. włączyła do teczki osobowej wychowanka M. W.. Powołując się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 25/10 skarżący stwierdził, że nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i złożenia dowodu będącej w posiadaniu strony koperty adresowanej do E. S., a tym samym udowodnienia, do kogo w istocie została skierowana przesyłka pocztowa z sierpnia 2017 r. Skarżący wskazał nadto, że o doręczenie decyzji z dnia [...] r. wystąpił do organu w dniu 20 marca 2018 r., której uwierzytelnioną kopię otrzymał w dniu 17 kwietnia 2018 r., po wniesieniu skargi na bezczynność organu. Od tej decyzji w dniu 19 kwietnia 2018 r. wniósł odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Nadto wskazania wymaga, iż sąd- na podstawie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a", orzeka na podstawie akt sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium, wydane na podstawie art. 134 k.p.a., ma charakter wyłącznie proceduralny, co oznacza, że nie odnosi się w ogóle do kwestii materialnej, tj. zasadności uchylenia decyzji o przyznaniu dodatku wychowawczego do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka - M. W. od dnia 27 lipca 2017 r. w związku z przekazaniem dziecka pod opiekę matki i ustaniem sprawowania pieczy zastępczej nad małoletnim. Wobec tego Sąd orzekając w granicach sprawy wyznaczonych zaskarżonym postanowieniem mógł poddać ocenie wyłącznie to, czy odwołanie A. S. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stosownie do przepisu art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Od decyzji organu I instancji przysługuje stronie odwołanie do organu II instancji. Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia stronie decyzji, za pośrednictwem organu, który tę decyzję wydał (art. 129 § 2 k.p.a.). Organ II instancji, po przekazaniu mu odwołania, zobowiązany jest - przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy w związku ze złożeniem środka odwoławczego - w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, a w przypadku przekroczenia wskazanego terminu ustawowego do stwierdzenia, iż odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu (art. 134 k.p.a.). W świetle zdefiniowanych powyżej kryteriów weryfikacji orzeczeń administracji, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem prawa, tj. art. 134 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przedmiotem postępowania, którego dotyczy zaskarżone postanowienie było uchylenie decyzji przyznającej E. i A. S. dodatku wychowawczego do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w zawodowej pieczy zastępczej, w związku z powrotem wychowanka do domu rodzinnego. W myśl art. 41 ustawy z dnia z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rodzinę zastępczą lub rodzinny dom dziecka tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, z zastrzeżeniem art. 55 i 58. W rozpoznawanej sprawie, co wynika z akt administracyjnych sprawy, małżonkowie E. i A. S. tworzą rodzinny dom dziecka i w związku z umieszczeniem w nim M. W. na podstawie art. 80 ust. 1a decyzją wydaną na rzecz ww. osób został przyznany dodatek wychowawczy do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w pieczy zastępczej. Stronami tej decyzji – w rozumieniu art. 28 k.p.a. - byli: E. S. i A. S.. Logiczną i jedyną konsekwencją uznania obojga małżonków za strony postępowania była powinność doręczenia przez organ I instancji decyzji uchylającej prawo do świadczenia zarówno skarżącemu jak i jego żonie. Tymczasem organ I instancji decyzję doręczył jedynie E. S., na co wskazuje załączone do akt sprawy zwrotne poświadczenie odbioru decyzji z dnia [...] r. Stanowisko Kolegium wyrażone w odpowiedzi na skargę, że pokwitowanie odbioru decyzji przez jednego z małżonków jest skuteczne względem drugiego, w sytuacji gdy obydwoje są adresatami orzeczenia (są stronami postępowania), nie jest prawidłowe. Nie ma i nie może mieć jakiegokolwiek znaczenia to, czy strona postępowania zapoznała się z pismem do niej adresowanym, gdyż jest to okoliczność prawnie irrelewantna, a istotnym jest tylko to, czy rzeczone pismo zostało stronie postępowania doręczone w trybie rozdziału 8 Działu I k.p.a. Kolegium podjęło próbę uznania małżonków za jedną stronę postępowania w świetle materialnoprawnym nie z uwagi na przepis prawa materialnego konstytuujący interes prawny lub obowiązek, lecz z uwagi na sposób doręczenia obojgu pisma, co z założenia nie może odnieść zamierzonego skutku. Znamienne jest to, że orzekające w sprawie organy nie kwestionowały samodzielności procesowej obojga małżonków stron postępowania, czego dowodzi treść wszystkich decyzji dotyczących małżonków S. jako rodzinnego domu dziecka. Doręczanie zatem decyzji skierowanej do obojga małżonków wyłącznie jednemu z nich jest sprzeczne z art. 40 k.p.a. Uznaje się, że pisma w postępowaniu administracyjnym kierowane do strony winny być imienne, wymieniające stronę jako indywidualnie określonego adresata. Natomiast nawet w sytuacji, gdy w jednej kopercie przesyłany jest dwóm adresatom jeden egzemplarz decyzji, brak jest podstaw do stwierdzenia, że skoro domownik odebrał przesyłkę kierowaną do drugiego adresata, decyzję należy traktować jak doręczona obojgu bowiem przesyłka ta jest tylko jedna i zostaje doręczona tylko adresatowi, nie zaś osobie kwitującej jej przyjęcie. Osoba ta ma obowiązek doręczenia przesyłki adresatowi, do czego zobowiązała się deklarując jej przyjęcie, z kolei adresat może jedynie umożliwić drugiemu adresatowi zapoznanie się z treścią decyzji. Nie jest to jednak równoznaczne z doręczeniem decyzji i rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego. Tym samym, w ocenie składu orzekającego Sądu, organ I instancji zobowiązany był doręczyć decyzję osobno każdej ze stron postępowania, osobno każdemu z małżonków. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wysłane małżonkom razem (jedna decyzja) w jednej przesyłce, co w realiach niniejszej sprawy oznacza, że decyzja organu I instancji z dnia [...] r. została doręczona tylko tej stronie, do której została zaadresowana, chociaż doręczenie nastąpiło w sposób zastępczy. Wobec skarżącego- ze względu na niedoręczenie mu decyzji - termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. Terminy do wniesienia odwołania w rozpoznawanej sprawie rozpoczynały się dla każdego z małżonków w innych dniach - w tych, w których każde z nich odebrało swoja przesyłkę zawierającą decyzję. Skoro skarżący wniósł (w dniu 19 kwietnia 2018 r.) odwołanie od decyzji doręczonej mu w dniu 17 kwietnia 2018 r., Kolegium miast stwierdzać uchybienie terminu do wniesienia odwołania miało obowiązek jego rozpatrzenia jako wniesionego w terminie. Uchybienia organu prowadzącego postępowanie nie może powodować ujemnych następstw dla strony, która ma prawo skorzystania ze środków odwoławczych oraz dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jej sprawy. W sprawie będącej przedmiotem oceny Sądu nie może być zatem mowy o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i z tego powodu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.