II SA/Sz 598/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka - Kleczaj po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na zarządzenie Inne z dnia [...] r. w przedmiocie zmiany zarządzenia w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru N. 2000 D. P. i J. M. P.320006 postanawia: odrzucić skargę. \W dniu 30 marca 2024 r. A. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie (dalej w skrócie "organ" lub "RDOŚ"): - z 4 kwietnia 2014 r. w przedmiocie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Płoni i Jezioro Miedwie PLH320006 oraz z 4 sierpnia 2017 r. zmieniające ww. zarządzenie z 4 kwietnia 2014 r. Skarga na zarządzenie z 4 kwietnia 2014 r. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Sz 293/24. Natomiast skarga na zarządzenie z 4 sierpnia 2017 r. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Sz 598/24. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 2 sierpnia 2024 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 598/24, skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych z 30 marca 2024 r., w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi, poprzez określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego zaskarżonym zarządzeniem z 4 sierpnia 2017 r., które uzasadnia (w ocenie skarżącego) wniesienie skargi do sądu administracyjnego, w szczególności określenie w jaki sposób wprowadzone ww. zarządzeniem zmiany mają wpływ na sposób wykonywania prawa własności działki bądź działek, do których przysługuje mu prawo rzeczowe. Z Urzędowego Poświadczenia Doręczenia (UPD) wynika, że przesyłkę z ww. wezwaniem do usunięcia braków formalnych skargi, skarżący odebrał w dniu 23 sierpnia 2024 r. (k. 84 akt sądowych). Skarżący nie odpowiedział na przedmiotowe wezwanie sądowe. Wspomniana wcześniej skarga na zarządzenie organu z 4 kwietnia 2014 r. (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Sz 293/24), została odrzucona postanowieniem Sądu z 30 lipca 2024 r., z powodu uchybienia terminu do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sąd administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać warunki dopuszczalności skargi, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 1 - 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Stosownie bowiem do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 wskazanej ustawy, obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2023 r., poz. 190 ze zm., dalej w skrócie: "u.w.a.r.w"), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Nie jest sporne, że zaskarżone zarządzenie z 4 sierpnia 2017 r. zmieniające plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 28 ust. 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm.), zaś regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem niezespolonej administracji rządowej (art. 56 ust. 1 pkt 15 "u.w.a.r.w"). W takiej sytuacji Sąd zobligowany był ustalić, czy skarżący legitymuje się interesem prawnym lub uprawnieniem do kwestionowania ww. zarządzenia, będącego aktem prawa miejscowego. W świetle ww. przepisów, nie wystarczy wykazanie posiadania interesu prawnego, bowiem dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę, poprzez podjęcie zaskarżonego zarządzenia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi. Zauważyć przy tym należy, że w myśl art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, (o których mowa w art. 46 p.p.s.a.) a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu którego działania lub bezczynności dotyczy oraz określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego (art. 57 § 1 pkt 1-3). Wymagania skargi określone tym przepisem muszą być spełnione w stopniu umożliwiającym nadanie skardze dalszego biegu. Skarga pozbawiona choćby jednego z wymienionych elementów uniemożliwia rozpoznanie sprawy. Skutek procesowy w postaci odrzucenia wadliwie skonstruowanej skargi może jednak nastąpić dopiero po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu wnoszącego skargę do uzupełnienia stwierdzonych braków skargi. Z zestawienia powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi do wniosku, iż skarżący nie ma legitymacji procesowej (skargowej) do zaskarżenia aktu prawa miejscowego, co skutkuje jej odrzuceniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego, ma charakter materialnoprawny. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa powszechnie obowiązującego, zaś o dopuszczalności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy musi być bezpośredni, indywidualny, realny i aktualny oraz wynikać z normy prawa kształtującej sytuację prawną tego podmiotu, a zatem odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (por. wyroki NSA: z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2559/16, z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17). Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. W ocenie Sądu, powołana skargą okoliczność posiadania przez skarżącego nieruchomości w obszarze objętym postanowieniami zaskarżonego aktu, nie mogła stanowić przesłanki do uznania, że zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Należy przy tym zaznaczyć, że jeżeli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego może nastąpić tylko w odniesieniu do postanowień aktu w zakresie dotyczącym tych nieruchomości. Skarga na akt prawa miejscowego nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej), gdyż do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonego aktu z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Skarżący składając skargę w trybie art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w., musi więc wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżonym przezeń aktem prawa miejscowego, polegający na tym, że akt ten bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków. Z treści skargi wynika, że skarżący kwestionuje objęcie jego nieruchomości ograniczeniami, które wynikają z ich usytuowania w granicach obszaru NATURA 2000. Skarżący uważa, że nie występowały w rzeczywistości w spornym obszarze przedmioty ochrony (Kumak nizinny, symbol 1188) oraz niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie, symbol 6510). Skarżący wskazywał, że kwestionuje dwa zarządzenia RDOŚ w Szczecinie. Pierwszym zarządzeniem z 4 kwietnia 2014 r., ustalony został obszar NATURA 2000 oraz plan zadań ochronnych dla terenu Doliny Płoni i jeziora Miedwia PLH 320006. Akt ten, poprzez swoje regulacje może tworzyć pewne ograniczenia dla właścicieli nieruchomości objętych tym aktem, m.in. poprzez nakaz odpowiedniego użytkowania nieruchomości w celu ochrony populacji dziko występujących tam ptaków lub siedlisk przyrodniczych lub gatunków. Wskazane zarządzenie organu z 4 kwietnia 2014 r. zostało objęte odrębną skargą skarżącego zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Sz 293/24, która jednak została odrzucona postanowieniem Sądu z 30 lipca 2024 r., z powodu uchybienia terminu do wniesienia skargi. Natomiast, objęte przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest drugie ze wskazanych przez skarżącego zarządzeń, tj. zarządzenie z 4 sierpnia 2017 r., którym organ dokonał zmian do złącznika nr 5 do zarządzenia z 4 kwietnia 2014 r, w zakresie odnoszącym się do opisu zadania ochronnego oraz obszaru wdrażania, jak również w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za jego wykonanie. Analizując treść zaskarżonego zarządzenia Sąd nie stwierdził, aby jego regulacje spowodowały zmianę w zakresie dotychczas ukształtowanych nakazów czy zakazów, mających wpływ na sferę prawną skarżącego. Należy zaznaczyć, że wydanie aktu uzupełniającego akt prawa miejscowego, nie musi każdorazowo powodować, że jego przepisy będą naruszać interes prawny lub uprawnienie danego podmiotu wynikające z przepisów prawa materialnego. Konieczne jest wykazanie przez wnoszącego skargę, że występuje rzeczywiste naruszenie zaskarżonym aktem istniejącego interesu stwarzając stan jego realnego zagrożenia, który musi również istnieć w dacie wniesienia skargi. Samo zaś poczucie naruszenia subiektywnego interesu określonego podmiotu nie jest wystarczające do skutecznego zaskarżenia aktu prawa miejscowego. Stąd, zarządzeniem z 2 sierpnia 2024 r., skarżący został wezwany do uzupełnienia skargi w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, poprzez określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego zaskarżonym zarządzeniem, które uzasadnia wniesienie skargi, w szczególności określenia w jaki sposób wprowadzone ww. zarządzeniem zmiany mają wpływ na sposób wykonywania prawa własności działki bądź działek, do których przysługuje skarżącemu prawo rzeczowe. Obowiązek ten dotyczył wykazania legitymacji skargowej w sprawie. Skarżący nie odpowiedział na wskazane wezwanie sądowe. W zaistniałej sytuacji, należało uznać, że skarżący nie wykazał, że poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego w sposób bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. W treści skargi skarżący odwoływał się bowiem wprost do negatywnych skutków, wynikających dla niego z zarządzenia objętego przedmiotem odrębnej skargi, ustalającego obszar Natura 2000, w którego granicach znalazły się nieruchomości wnoszącego skargę. Zarządzenie objęte przedmiotem niniejszej skargi nie przewiduje zmian w sferze praw i obowiązków skarżącego, względem ustalonych pierwotnym aktem (zarządzenie zmieniające nadaje załącznikowi nr 5 do zarządzenia z 2014 r. brzmienie określne w załączniku nr 1 do ww. zarządzenia zmieniającego z 2017 r. jednakże zapisy w zakresie przedmiotów ochrony objętych m.in. symbolami 6510 i 1188 nie uległy modyfikacjom). Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone zarządzenie naruszając prawo, negatywnie wpływa na indywidualną sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia skarżącego pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, co czyni wniesioną skargę niedopuszczalną. Z uwagi na powyższe, skargę należało odrzucić zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego postanowienia są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl