II SA/Sz 599/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./ Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę U z a s a d n i e n i e: Koordynator Zespołu ds. Dodatków Mieszkaniowych w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie działając z upoważnienia Prezydenta Miasta , decyzją z dnia [...]. nr [...], na podstawie art. 7 ust. 1, 1a i 5, art. 6 ust. 1 i 10, art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 1, § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817) – przyznał W. G. dodatek mieszkaniowy na okres od [...]r. do [...]r. w kwocie [...] zł miesięcznie. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawca spełnia warunki do przyznania dodatku mieszkaniowego. Szczegółowe wyliczenie dodatku mieszkaniowego przedstawił w załączniku do decyzji. Od decyzji tej odwołał się W. G. wnosząc o przyznanie dodatku mieszkaniowego w wyższej kwocie. Odwołujący się zarzucił, że organ I instancji powołał się na § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r., który stracił moc z dniem 18 maja 2006r., gdyż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2006r. (Dz.U. Nr 84, poz. 587) uznał § 2 ust. 2 tego rozporządzenia za niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych. Utrata mocy powyższego przepisu rozporządzenia spowodowała to, że do obliczenia dodatku mieszkaniowego zamiast [...]% przyjmuje się [...]% wydatków. Oznacza to również, że od dnia [...]r. dodatek mieszkaniowy powinien pokrywać całość wydatków ponoszonych przez najemcę za lokal. Tymczasem organ I instancji przyznał dodatek mieszkaniowy w wysokości nie przekraczającej [...]% sumy wydatków powołując się na nieobowiązujący już przepis. Z tych względów odwołujący się wniósł o zmianę decyzji i przyznanie dodatku mieszkaniowego zgodnego z prawem tj. przyjmując do tego obliczenia [...]% wydatków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję z dnia [...] [...], na mocy art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 2 – 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podniósł, że podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego jest to, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości [...] % dochodów gospodarstwa – w gospodarstwie jednoosobowym (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy), przy czym jego wysokość łącznie z ryczałtem nie może przekraczać [...]% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu lub [...]% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni (art. 6 ust. 10 ustawy). Na podstawie zebranych dowodów i w oparciu o przytoczone przepisy, Kolegium ustaliło, że wydatki strony na lokal wyniosły [...] zł, zaś [...]% tej kwoty daje [...] zł. Dlatego wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego odpowiada prawu. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie daje uprawnień organom administracji publicznej do orzekania w ramach uznania administracyjnego w przedmiocie dodatków mieszkaniowych. Dlatego argumenty podniesione w odwołaniu nie mogą być uwzględnione przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego. Kolegium wyjaśniło też, że w przywołanym przez stronę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r. sygn.akt P 4/05 – Trybunał orzekł, że § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Natomiast ograniczenie wysokości dodatku mieszkaniowego określające, że wysokość dodatku nie może przekraczać [...]% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub [...]% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni zostało określone w art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Szczegółowe obliczenie dodatku mieszkaniowego organ odwoławczy przedstawił w załączniku do decyzji. W. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł "o wnikliwe rozpatrzenie sprawy". Skarżący podniósł, że nie zgadza się z decyzją przyznającą dodatek w kwocie [...] zł, co stanowi [...]% wydatków na lokal mieszkalny. Z uzyskanych bowiem przez skarżącego informacji z Biura Rzecznika Praw Obywatelskich wynika jednoznacznie, że od dnia [...]. dodatek mieszkaniowy powinien pokrywać całość wydatków ponoszonych przez najemcę. Skarżący nie wie skąd te [...]% skoro jeszcze w [...] było [...]%, a obecnie powinno być [...]%. W.G. do skargi załączył pismo z Biura Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...]., [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w graniach rozstrzygania Sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach. Wprawdzie ustawa ta nie definiuje instytucji dodatku mieszkaniowego, należy przyjąć, że jego prawny charakter można najogólniej określić jako szczególne świadczenie pieniężne wypłacone przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal. Podstawowym kryterium, od którego ustawa uzależnia przyznanie dodatku mieszkaniowego, jest poziom dochodu przypadający na jedną osobę w gospodarstwie domowym, liczonego według zasad przyjętych w art. 3 ustawy. Drugą przesłankę stanowi kryterium powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego (tzw. powierzchnia normatywna) określoną w art. 5 ust. 1 ustawy. Z ustaleń organów poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że skarżący spełnia powyższe kryteria do otrzymania dodatku mieszkaniowego, gdyż posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu, którego normatywna dla gospodarstwa jednoosobowego powierzchnia nie przekracza [...] m2 (lokal skarżącego ma [...] m2) oraz Jego dochód jest [...]. Wysokość dodatku mieszkaniowego została unormowana w art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i jest różna w zależności od ilości osób w gospodarstwie domowym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3 – 6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, w wysokości [...]% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie jednoosobowym. Natomiast ust. 10 art. 6 ustawy stanowi, że wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, [...]% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub [...]% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Jak stanowi art. 6 ust. 3 tej ustawy, wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Wydatkami, o których mowa w ust. 3 art. 6 są : 1) czynsz, 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, 5) inne niż wymienione w pkt 1 – 4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, 6) opłaty za energię cieplną, odbiór nieczystości stałych i płynnych, 7) wydatek stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opłaty. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że wydatki skarżącego w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wynoszą [...] zł i stosując zasady określone w art. 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 10 ustawy, prawidłowo określiły, że przysługujący skarżącemu dodatek mieszkaniowy wynosi [...] zł (czyli [...]% z kwoty [...] zł). Chybiony jest całkowicie zarzut skarżącego, że przyznając dodatek w tak ustalonej kwocie, organy naruszyły przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Do obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjęto bowiem całą kwotę ponoszonych wydatków czyli [...] zł a więc [...]% tych wydatków. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że istotnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 09 maja 2005r. w sprawie P 4/05 OTK-A 2006/5/55 orzekł, że § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817) jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych. Przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia utracił moc z dniem 18 maja 2006r. Zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych stanowił, że podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego stanowią wydatki w wysokości [...]% naliczonych i ponoszonych wydatków. Po utracie mocy tego przepisu rozporządzenia na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, organy do obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego przyjmują wydatki naliczone i ponoszone w wysokości [...]% a nie [...]%. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, [...]% wydatków naliczonych i ponoszonych to kwota [...] zł, a [...]% (przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego) to kwota o [...]% mniejsza czyli [...] Nie ma zatem racji skarżący twierdząc, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego wysokość dodatku mieszkaniowego ma wynosić [...]% wydatków naliczonych i ponoszonych, bowiem jak wyżej wskazano, zgodnie z ust. 10 art. 6 ustawy maksymalna kwota tego dodatku nie może przekraczać [...]% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię lub [...]% faktycznych wydatków ponoszonych na zajmowany lokal, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy kierował się wyżej wskazanymi przepisami i w należyty sposób wyjaśnił skarżącemu podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. Skarżący jednakże nie zgadzając się z tym wyjaśnieniem powołał się w skardze na treść pisma z dnia [...]. jakie otrzymał z Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, z której wywiódł, że konsekwencją wyżej wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest poczynając od 18 maja 2006r. taki stan prawny, w świetle którego, "dodatek mieszkaniowy powinien pokrywać całość wydatków ponoszonych przez najemcę na lokal mieszkalny". Istotnie, w piśmie tym (vide k. 3-5 akt sądowych) w odniesieniu do poruszonej przez skarżącego kwestii wysokości wypłaconego dodatku mieszkaniowego, została zawarta informacja o wyroku TK z dnia 9 maja 2006r. zakończona wyżej cytowaną konkluzją. Zauważyć jednak trzeba, że zgodnie z wyrażoną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 87 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są : Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a ponadto na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z powyższego wynika, że pisma, wytyczne, interpretacje organów nadrzędnych a także zawarte w pismach kierowanych do stron przez biura organów konstytucyjnych wyjaśnienia, nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z tej przyczyny, stanowisko zaprezentowane przez radcę Biura Rzecznika Praw Obywatelskich w piśmie z dnia [...]r., nie wiąże ani organów administracji publicznej ani Sądu, a zatem nie może stanowić przesłanki sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, skarga jako nieuzasadniona na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podlega oddaleniu.