II SA/Sz 600/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Protokolant Michał Iwanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art.19 ust 5, art. 21 ust 1 i 1a, art. 40 ust 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych ( Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), oraz § 4 pkt 4 uchwały nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecin z dnia 8 listopada 2004r w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zach. z dnia 24.11.2004r nr 85 poz.1592 ze zm.), art. 104 Kpa, zgodnie z lp. nr 423 załącznika do uchwały Nr 621/2000 Zarządu Miasta Szczecin z dnia 3 października 2000r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych w Mieście Szczecinie, wymierzył Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w S. karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ulicy [...] dz.nr [...] dr [...] "dr" obr. [...] w S. o powierzchni [...] m2, po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi w okresie od 21 marca 2007 r do 4 lutego 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że decyzją z dnia [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w S. uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ulicy [...] pod tymczasowy obiekt budowlany- docieplenie budynku o powierzchni [...] m2 w terminie od 20 marca 2006 r. do czasu zapotrzebowania terenu na cele zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania Miasta S. , lecz nie dłużej niż do dnia 20 marca 2007 r. W dniu 5 lutego 2008r. Spółdzielnia złożyła w siedzibie zarządcy drogi wniosek o wydanie zezwolenia na przedłużenie zajęcia pasa drogowego w terminie od 21 marca 2007r. do 30 czerwca 2008r pod docieplenie budynku o powierzchni [...] m2. Kontrola przeprowadzona przez zarządcę drogi w dniu 13 lutego 2008 r. wykazała zajęcie pasa drogowego ul. [...] według zasad określonych w wygasłym zezwoleniu. Na tę okoliczność sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. Po wszczęciu postępowania administracyjnego organ przeprowadził przy udziale strony dowód z oględzin zajętego pasa drogowego, który potwierdził zajmowanie pasa drogowego pod docieplenie budynku. Organ wymierzając karę zastosował 10- krotność stawki opłat w wysokości 0,20 zł/m2 za każdy dzień zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia ([...] dni), co stanowiło kwotę [...] zł. Od decyzji organu I instancji Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w S. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania Spółdzielnia zakwestionowała zakwalifikowanie przez organ docieplenia jako tymczasowego obiektu budowlanego wskazując jednocześnie, że po zakończeniu robót materiały użyte do ocieplenia stają się częściami składowymi budynku w rozumieniu art. 47 § 2 Kodeksu cywilnego. Spółdzielnia podniosła nadto, iż skoro nie było możliwe przekazanie jej gruntu zajętego pod ocieplenie, to organ wiedząc, iż zajęcie pasa drogowego przy takim charakterze prowadzonych robót ma charakter trwały, nie miał podstaw do wydania zezwolenia na czas określony, albowiem decyzja ta była niewykonalna, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 za zm.), art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), § 4 pkt 4 uchwały nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecin z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zach. nr 85, poz. 1592), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, w sytuacji stwierdzenia zajęcia pasa drogowego po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi, organ administracji jest obowiązany do naliczenia kary administracyjnej. Treść przepisu art. 40 ust. 12 ustawy nie pozostawia organowi swobody w zakresie tzw. uznania administracyjnego, przepis ten stanowi bowiem normę bezwzględnie obowiązującą. W tym stanie rzeczy, należało wymierzyć Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w S. karę za zajęcie pasa w okresie, w którym stwierdzono zajęcie pasa drogowego po terminie określonym w zezwoleniu. Karę wymierzono uwzględniając stawkę opłaty określoną w § 4 pkt 4 uchwały nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecin z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zach. nr 85, poz. 1592). Zgodnie z ww. przepisem, stawka opłat za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wynosi dla drogi gminnej 0,20 zł. Zgodnie z cytowanym przepisem art. 40 ustawy o drogach publicznych, wysokość kary stanowi dziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty (0,20 zł), liczby dni zajęcia pasa drogowego ([...] dni) oraz powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego ([...] m2). Po dokonaniu obliczeń uzyskano kwotę należnej kary w wysokości [...] zł. Kolegium podzieliło pogląd Spółdzielni, że wykonane docieplenie stanowi część składową budynku. Jednakże poprzez wykonanie tego docieplenia, budynek znajdujący się na działce sąsiadującej z pasem drogowym, zajął ten pas, tj. cześć działki nr [...] i [...] obr. [...], w wielkości ustalonej przez organ I instancji. Zasadnym jest zatem ustalenie kary za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim części budynku w postaci wykonanego docieplenia. Odnosząc się do podniesionych zarzutów Kolegium wyjaśniło, że ustawodawca nie przewidział udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na czas nieokreślony. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane jest wyłącznie na czas określony, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481), co znajduje uzasadnienie w tym, iż udzielane jest za jednorazową opłatą, udzielenie zezwolenia bezterminowo uniemożliwiłoby określenie opłaty. Zezwolenie wydawane jest ponadto wyłącznie na wniosek zainteresowanego, o czym stanowi § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. Dotyczy to również przedłużenia terminu zajęcia pasa drogowego. Kolegium wskazało również, że przedmiotowe postępowanie dotyczy wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem odrębnym i stąd też Kolegium nie oceniało prawidłowości tej decyzji. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w S. pismem z dnia 20 czerwca 2008 r. wywiodła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca wnosiła o zmianę decyzji w części dotyczącej ustalenia wysokości naliczonej kary, która winna wg jej obliczeń wynieść [...] zł W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podała, że w wyniku wznowienia punktów granicznych ustalono, że zajęta powierzchnia pasa drogowego wynosi: od ul. [...] [...] m2 od ul. [...] [...] m2 Razem [...] m2 Opłata karna w tej sytuacji winna wynosić: [...] zł. Zdaniem skarżącej powyższe obliczenia wskazują, że decyzje organów I i II instancji zostały wydane w oparciu o błędnie ustaloną powierzchnię zajętego pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Kolegium podało, że podjęło czynności zmierzające do ich wyjaśnienia. Wskazało na podstawie informacji udzielonej przez Geodetę Miasta S., że przeprowadzone 18 kwietnia 2008 r. wznowienie granic działki nr [...] z obrębu [...], na której m.in. posadowione są budynki Spółdzielni Mieszkaniowej [...], wykazało, że współrzędne punktów granicznych oraz przebieg granic nieruchomości zgodne są z operatami technicznymi będącymi w posiadaniu organu I instancji. Oznacza to, że współrzędne punktów granicznych rzeczonej działki zgodne są z danymi źródłowymi z lat 70-tych. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium nie można uznać, że "granice działki Spółdzielni Mieszkaniowej [...] nr [...]z obrębu [...] po przeprowadzeniu ich wznowienia, uwzględniają nowo powstałą elewację budynku wraz z jego dociepleniem. Nadto, zdaniem organu, "ponieważ postępowanie w przedmiocie wznowienia granic działki nr [...] nie zmieniło granic działki [...], będącej jej częścią, okoliczność podniesiona w skardze nie może stanowić podstawy do podważenia zasadności zaskarżonej decyzji". Pismem z dnia 21 października 2008 r. pełnomocnik skarżącej w uzupełnieniu skargi podał, że po jej wniesieniu w zaszły dodatkowe okoliczności, które zdaniem skarżącej mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Mianowicie Geodeta Miasta w piśmie z dnia 21 lipca 2008r. skierowanym do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego zajął stanowisko, że wykonane docieplenia na budynku przy ul. [...] nie powoduje zmiany granic działki. Granicę działki stanowią nadal narożniki budynku mieszkalnego, a otrzymane odchyłki współrzędnych punktów granicznych, wynikłe z faktu docieplenia ścian cyt. "mieszczą się w granicach dopuszczalnych". Powyższa interpretacja wyników wznowienia granic na budynku przy ul. [...] stwarza dla skarżącej nową sytuację prawną w kwestii zajęcia pasa drogowego spowodowanego dociepleniem ścian budynków. Wyspecjalizowany organ zarówno I jak i II instancji wydający decyzję w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego spowodowanego dociepleniem budynków, powinien zastosować wskazany wyżej sposób interpretacji stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie. Odmienne rozstrzygnięcie stanowi rażące naruszenie prawa. W tej sytuacji biorąc pod uwagę okoliczności podnoszone w złożonej skardze i w wymienionym piśmie, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego i wydatków na pełnomocnictwo według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej podniesione. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nakładającą na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w S. (działki nr [...] i [...] obręb [...]) po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi, tj. w okresie od 21 marca 2007 r. do dnia 4 lutego 2008 r. o powierzchni [...] m2. Jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), a za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z wcześniejszymi przepisami ustawy (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca ma obowiązek pobrać opłatę, przy czym ta opłata ma charakter kary administracyjnej. Naliczenie kary następuje w sposób określony w ustawie, w drodze decyzji administracyjnej. Zarządca drogi ma zatem obowiązek stwierdzić określony stan, tj. zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zarządca drogi jest obowiązany wydać decyzję, w której ma miejsce pełne związanie administracji. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu, czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca nie kwestionuje faktu zajęcia pasa drogowego spowodowanego ociepleniem budynku przy ul. [...] w S. Wskazuje jednak, że po przeprowadzeniu wznowienia granic ww. budynku stan faktyczny, czyli rzeczywiste zajęcie pasa drogowego jest odmienny aniżeli przyjęty przez organy orzekające w sprawie. Na gruncie niniejszej sprawy zarzut ten oznacza, że organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły pełnego postępowania dowodowego na okoliczność faktycznie zajętej przez ocieplenie budynku powierzchni pasa drogowego. Prawidłowe, zgodne z regułami prowadzenia gromadzenia i oceniania materiału dowodowego postępowanie administracyjne powinno stanowić podstawę wszelkich ustaleń faktycznych na okoliczności istotne, mające wpływ na wymiar kary (powierzchnia zajmowanego pasa drogowego oraz czasokres tego zajęcia). Tymczasem w aktach sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna odzwierciedlająca stan budynku po wykonaniu docieplenia, protokół z oględzin sporządzony w dniu 10 marca 2008 r. stwierdzający fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, nie zawierający jednakże żadnych danych odnoszących się do zajmowanej powierzchni. Znajdujące się w aktach administracyjnych kserokopie map czy rysunków są całkowicie nieprzydatne dla ustalenia powierzchni zajmowanego pasa drogowego, albowiem nie wiadomo, co przedstawiają oraz na jaką okoliczność i przez kogo zostały sporządzone. W ocenie składu orzekającego, graficzne przedstawienie usytuowania obiektu powinno być przedstawione w takiej formie, aby było czytelne i zrozumiałe dla organu, strony, dla sądu oraz każdej osoby nie posiadającej specjalistycznej wiedzy z zakresu geodezji i kartografii, budownictwa i architektury. Dowód na okoliczność zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia powinien zawierać dane odnoszące się do linii granicznych pasa drogowego, granic obiektu, które pozwoli stwierdzić jego kolizję z pasem drogowym. Z tego względu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uzupełnić materiał dowodowy w taki sposób, który pozwoli wykazać stwierdzenie zajęcia pasa drogowego oraz umożliwi ustalenie powierzchni tego zajęcia, o ile faktycznie miało ono miejsce. Zdaniem Sądu dowód nie będzie pełny, jeśli w aktach sprawy nie znajdą się uwierzytelnione mapy geodezyjne z zaznaczeniem usytuowania obiektu oraz protokół z prawidłowo przeprowadzonych oględzin, a pomocniczo notatki służbowe czy dokumentacja fotograficzna. Organ winien nadto zgromadzić oraz dokonać analizy dokumentów zgromadzonych w postępowaniu o wznowienie granic nieruchomości na której usytuowany jest budynek mieszkalny. W tej sytuacji należało uznać, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 Kpa, nakazującego organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz przepisów rozdziału 4 Kpa, regulujących postępowanie dowodowe, a w szczególności art. 76, 77 i 80 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.