II SA/Sz 600/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. wymierza Komendantowi Wojewódzkiemu Policji grzywnę w kwocie [...] ([...]) złotych. Decyzją z dnia [...] nr [...] Komendant Powiatowy Policji przyznał K.Ś. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...]. Następnie, decyzją z dnia [...], nr [...], Komendant, na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 92 i art. 97 ust. 5 oraz art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1, § 2 ust. 1-3 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 ze zm.) po rozpatrzeniu oświadczenia mieszkaniowego K.Ś. z dnia [...] zmienił decyzję własną z dnia [...] nr [...] w ten sposób, że: - z dniem [...] cofnął stronie uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości, jak dla policjanta nie posiadającego członków rodziny, tj. [...] zł stawki dziennej w [...]r., - z dniem [...] ustalił uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości, jak dla policjanta posiadającego członków rodziny, tj. [...] zł stawki dziennej w [...]r., - ustalił coroczną waloryzację równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w myśl § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, - zobowiązał wnioskodawcę do niezwłocznego zawiadomienia o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego lub na jego wysokość, poprzez złożenie nowego oświadczenia mieszkaniowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż funkcjonariusz w dniu [...] złożył oświadczenie mieszkaniowe wraz z kserokopią skróconego aktu urodzenia dziecka córki w dniu [...]. Powyższy fakt uzasadnia zmianę decyzji z dnia [...]. Przy ustalaniu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uwzględniono członków rodziny funkcjonariusza pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, tj. żonę oraz córkę - zgodnie z art. 89 ustawy o Policji. W odwołaniu od powyższej decyzji, K.Ś. zarzucił niewłaściwe określenie terminu nabycia uprawnienia do otrzymywania równoważnika, a także nieustosunkowanie się do wskazanego w oświadczeniu mieszkaniowym wnioskowanego okresu przyznania świadczenia od dnia [...] do dnia [...] oraz niewskazanie podstaw prawnych odmowy wypłaty świadczenia za ten okres. Funkcjonariusz podał, iż w dniu [...] zawarł związek małżeński z J.W., która nie posiadała lokalu mieszkalnego. Niezwłocznie po powrocie do pracy zawiadomił Komendanta Powiatowego Policji o zmianie stanu cywilnego, dostarczając przy tym kserokopię aktu małżeństwa. Nie został jednak poinformowany o obowiązku złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Odwołujący podał, że uwagi na fakt, iż roszczenia z tytułu należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, oświadczenie mieszkaniowe złożył dopiero po urodzeniu się dziecka, w dniu [...]. Podał też, że w dniu [...] został zapoznany ze stanowiskiem Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji, zawartym w piśmie z dnia [...], z którego wynika, że prawo policjanta do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego powstaje z dniem złożenia oświadczenia mieszkaniowego, a nie w dacie spełnienia przez policjanta przesłanek do nabycia prawa do tego świadczenia. Powyższe stanowisko oparto o zapis § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, zgodnie z którym funkcjonariusz ma obowiązek niezwłocznego zawiadomienia organu o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na zmianę jego wysokości. W ocenie odwołującego, stanowisko Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji, jest nadinterpretacją § 5 wskazanego rozporządzenia i jest sprzeczne z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Ponadto, wytyczne z pisma z dnia [...] powinny obowiązywać od chwili ich wydania, po uprzednim zapoznaniu z nimi zainteresowanych funkcjonariuszy. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Następnie przytoczył treść § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, określającego warunki przyznania omawianego świadczenia. Wskazał, że stosownie do § 6 tego rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, wydaje się jeżeli policjant przestał spełniać warunki wymienione w § 1 ust. 1 lub zmienił się jego stan rodzinny. Komendant wskazał, że z analizy zebranych dokumentów wynika, że w dniu [...] K.Ś. zawarł związek małżeński, a dnia [...] urodziła mu się córka. Natomiast w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego przyznał świadczenie w wysokości wyższej stawki od dnia [...], pomimo tego, że w rozpoznawanej sprawie teoretycznie od [...] spełnione były przesłanki do otrzymania przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu, jak dla policjanta posiadającego rodzinę. Nadto organ I instancji, w decyzji winien jako podstawę prawną wydania wskazać art. 163 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Organ odwoławczy wskazał, iż podstawa prawna decyzji musi być powołana dokładnie, zaś samo uzasadnienie, które jest obowiązkowe powinno być pełne i nie może być pozorne. Komendant zalecił organowi I instancji, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wziął pod uwagę orzecznictwa sądów administracyjnych odnoszące się do istoty aktów konstytutywnych, a w szczególności wyrok z dnia 1.12.2010 r. sygn. akt III SA/Kr 770/10 oraz NSA z dnia 12.07.2011 r. I OSK 450/11. Pismem z dnia [...] K.Ś. wniósł, za pośrednictwem organu odwołanie od powyższej decyzji do Komendanta Głównego Policji. Funkcjonariusz wskazał, iż decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności oraz naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania. W ocenie policjanta, organ II instancji posiadając kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, bezzasadnie skierował ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Funkcjonariusz powtórzył też argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji z dnia [...]. Zdaniem skarżącego, decyzja organu I instancji nie zawiera rozstrzygnięcia co do całości jego żądań, natomiast z treści decyzji nie wynika, czy jest to decyzja częściowa, czy też nie. Postanowieniem z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji sprostował błąd pisarski w decyzji z dnia [...] w zakresie błędnego pouczenia strony co do sposobu jej zaskarżenia, a następnie postanowieniem z dnia [...], po rozpoznaniu zażalenia strony, uchylił postanowienie z dnia [...]. Pismem z dnia [...] Komendant poinformował K.Ś., iż na decyzję organu II instancji przysługuje skarga do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz zobowiązał do oświadczenia czy odwołanie z dnia [...] przekazać według właściwości, pod rygorem uznania, że stanowi ono skargę do WSA. W piśmie z dnia [...] K.Ś. złożył wniosek o wyjaśnienie toku postępowania w sprawie jego odwołania. Komendant Policji w piśmie z dnia [...] ponownie zobowiązał policjanta do wskazania, czy jego odwołanie z dnia [...] stanowi skargę do WSA. Komendant Wojewódzki Policji przekazał skargę K.Ś. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie skarżący złożył wniosek o wymierzenie organowi grzywny, z uwagi na przekroczenie terminu przekazania skargi do sądu, o którym mowa w art. 54 § 2 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności należało zbadać przesłanki formalne jej wydania. Zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej K.p.a.", organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. K.p.a. wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy jednak przyjąć, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją "drugoinstancyjną", niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ ( patrz wyroki: z 15.11.2012 r. sygn. akt III SA/Gd 598/12, z 5.12.2012 r. sygn. akt II SA/Gd 462/12, z 7.02.2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1597/12 dostępne w Internecie). Dodać także należy, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. zdanie drugie, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zalecenie to należy powiązać z wymienionymi w zdaniu pierwszym art. 138 § 2 przyczynami uchylenia decyzji. Z tego więc względu zalecenia organu odwoławczego mogą dotyczyć wyłącznie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do merytorycznych kwestii rozstrzygania konkretnej sprawy indywidualnej, nie powinna mieć miejsca. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia zarzucił organowi I instancji naruszenie art.107 K.p.a. poprzez niewypowiedzenie się przez organ I instancji, dlaczego przyznał wyższy równoważnik od [...] pomimo, że "w rozpoznawanej sprawie teoretycznie od [...] spełnione były przesłanki do otrzymania przez Pana K.Ś. równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu – jak dla policjanta posiadającego rodzinę", oraz pominięcie w podstawie prawnej decyzji art.163 K.p.a. W ocenie sądu, wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie jest istotne, a przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające jest całkowicie wystarczające do podjęcia decyzji. Nawet bowiem przy braku podania w decyzji podstawy prawnej, w sytuacji gdy faktycznie w obowiązujących przepisach prawa istnieje taka podstawa do wydania decyzji, nie można uznać, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Doprecyzowanie więc podstawy prawnej decyzji poprzez wskazanie przepisu odsyłającego do przepisów szczególnych, nie zmienia faktu, że decyzja organu I instancji w sposób prawidłowy przywołała przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.138 § 2 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozpoznał także wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny Komendantowi Wojewódzkiemu Policji za niezastosowanie się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z ww. przepisem, organ, o którym mowa w § 1 (organ, którego działanie zaskarżono), przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W niniejszej sprawie, organ błędnie pouczył stronę, że od decyzji wydanej w trybie odwoławczym przysługuje odwołanie do Komendanta Głównego Policji, w terminie 14 dni od daty jej doręczenia, za pośrednictwem organu wydającego decyzję. Takie odwołanie strona wniosła w dniu [...] Komendant dwukrotnie ([...]) pytał stronę, czy może uznać wniesione "odwołanie" za skargę do sądu administracyjnego, każdorazowo zaznaczając, że brak odpowiedzi w terminie siedmiu dni, spowoduje uznanie pisma za skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W efekcie przesłanie skargi wraz z aktami do sądu nastąpiło dopiero [...], a więc po upływie trzydziestodniowego terminu określonego w art.54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bezsprzecznie sytuacja taka zaistniała z przyczyn leżących po stronie organu, w związku z czym sąd uznał za zasadnie wymierzyć Komendantowi Wojewódzkiemu Policji grzywnę w wysokości [...] zł. Dodać należy, że sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w powyższym przepisie ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco - restrykcyjny. Wyłączną przesłanką materialnoprawną wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków wymienionych w art. 54 § 2 ww. ustawy, czyli nieprzekazanie przez organ skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w zakreślonym terminie. Przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w terminie, nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art.55 § 1 ww. ustawy wymierzył organowi grzywnę.