II SA/Sz 600/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów zgłoszonych do operatu ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego M. D. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1071) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. D. , od decyzji Starosty z dnia [...] r. nr [...] o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do operatu ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w obrębie ewidencyjnym B. , gmina S - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym. Starosta S. w dniu 30 października 2012 r. podał do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych mających na celu wykonanie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie B. , w jednostce ewidencyjnej S.. Po wyłożeniu sporządzonego w trakcie modernizacji projektu operatu opisowo-kartograficznego, M. D. wniósł uwagi odnośnie granic i powierzchni działek nr [...] i [...] . Uwagi te zostały rozpatrzone i odrzucone w dniu 6 listopada 2013 r. Nie zgadzając się z treścią powyższego stanowiska Geodety Powiatowego, w dniu 2 grudnia 2013 r. M. D. skierował do Starosty S. pismo, wskazując na błędy przy określaniu powierzchni działki nr [...] , która to powierzchnia powinna jego zdaniem wynosić [...] ha a nie jak przyjęto - [...] ha. Powyższe pismo zostało uznane przez organ I instancji za zarzut zgłoszony do operatu ewidencji gruntów i budynków. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta S. odrzucił zarzuty zgłoszone przez M. D. i orzekł o pozostawieniu w bazie danych powierzchni gospodarstwa [...] ha, w skład którego wchodzą działka nr [...] o powierzchni [...] ha i działka nr [...] o powierzchni [...] ha, tj. w sposób ustalony w trakcie modernizacji. Zdaniem organu I instancji, przebieg granic działek [...] oraz [...] , położonych w obrębie ewidencyjnym B. , ustalony został prawidłowo, zgodnie z dostępnymi dokumentami, z zachowaniem procedur wskazanych w art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz zapisów rozdziału 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ I instancji podkreślił, że różnica w całkowitej powierzchni gospodarstwa, w którego skład wchodzą działki nr [...] wynika ze zmiany powierzchni działki [...] , co do której przebiegu granic strona uwag nie zgłaszała zaś punkty graniczne zostały odszukane bądź ustalone na podstawie dokumentacji przechowywanej w PZGiK w S. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. D. . Skarżący podniósł, że działka o numerze [...] o powierzchni [...] ha[...] arów, została podzielona na dwie działki o nr [...] jednakże w zasobach starostwa PZGiK brak jest pełnej dokumentacji geodezyjnej z tego podziału. Materiały jakimi posługiwał się wykonawca prac modernizacyjnych – w tym mapy – były niezgodne ze stanem faktycznym na gruncie działki nr [...] . Wykonawca prac nie próbował odnaleźć kamieni granicznych z [...] r. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] r. o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do operatu ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek ewidencyjnych nr [...] w obrębie ewidencyjnym B. Zdaniem organu odwoławczego, wykonane podczas prac modernizacyjnych geodezyjne pomiary terenowe poprzedzone były ustaleniami przebiegu tych granic na gruncie. Geodeta, przystępując do ustalania przebiegu granic, wykorzystał istniejące materiały z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a dla odcinków granicznych gdzie brak było tych materiałów geodezyjnych, zgodnie z § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, granica była ustalana na zgodne oświadczenia stron (z wyjątkiem granicy działki nr [...] Z uwagi na zaistniały spór dotyczący wspólnej granicy działek nr [...] w oparciu o przepis § 39 wspomnianego rozporządzenia, granice ustalono według pomiaru stanu posiadania na gruncie. M. D. wniósł na powyższą decyzję z dnia 5 maja 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że "odcinek graniczący [...] działki nr [...]", wynoszący [...] m powinien mieć [...] m. Tak było uzgodnione według stanu z [...] r. – że granica przebiega po linii płotu. Zdaniem skarżącego kamień znajduje się w dobrym miejscu i palik też, natomiast miara jest błędna i z tego wynika, że granica została przesunięta o [...] cm za płot, który istnieje od 35 lat. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazał, że północna granica działki nr [...] z działką [...] wyznaczona została po istniejącym płocie, a więc na podstawie stanu posiadania. Skarżący podważa przy tym jedynie wartość zachodniego odcinka granicznego pomiędzy punktem nr [...] , a punktem [...] nie kwestionując umiejscowienia punktów granicznych tworzących ten odcinek. Pomiar kwestionowanego odcinka został wykonany zgodnie z obowiązującymi standardami wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych. Odległość spornego odcinka mierzona w terenie odpowiada odległości wyliczonej ze współrzędnych. Na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r., pełnomocnik skarżącego dodatkowo podniósł, że w jego ocenie podczas pomiarów nastąpił błąd odczytu pomiarów. Pomiar był wykonywany taśmą mierniczą i urządzeniem GPS, które jednak nie miało pełnego zasięgu. Wykonany przez niego osobiście – przy użyciu taśmy mierniczej - pomiar różni się od pomiaru dokonanego przez geodetę. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty S. wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Tryb przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego został uregulowany w art. 24 a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010, Nr 193, poz. 1287, ze zm.). Obejmuje on m.in. wyłożenie do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, na okres 15 dni roboczych, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4), ze stosowną informacją o terminie i miejscu wyłożenia oraz prawo zgłaszania uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo- kartograficznego przez każdego czyjego interesu prawnego one dotyczą, w okresie wyłożenia projektu do wglądu (ust. 6). Uwagi te rozpatruje upoważniony pracownik organu, rozstrzyga o ich przyjęciu lub odrzuceniu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (ust. 7). Zgodnie z art. 24 a ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu aktualnym w dacie wyłożenia projektu operatu do wglądu), po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków, a informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa. Wówczas też każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji zgłaszać zarzuty do tych danych (art. 24 a ust. 9 cyt. ustawy). W sprawie jest poza sporem, że w okresie wyłożenia projektu, skarżący wniósł uwagi do projektu odnośnie granic i powierzchni działki nr [...] . Uwagi te zostały odrzucone, a skarżący w dniu 2 grudnia 2013 r. skierował do Starosty pismo wskazujące na błędy przy określaniu powierzchni działki nr [...]. Pismo to, pomimo złożenia przed rozpoczęciem terminu do zgłaszania zarzutów do operatu ewidencji gruntów i budynków, organ prawidłowo potraktował jako zarzut zgłoszony do wspomnianego operatu. Odrzucając opisany zarzut organ wskazał, że obliczona powierzchnia działek jest jedynie pochodną efektów prac przeprowadzonych na gruncie i zgodnie z § 62 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oblicza się ją ze współrzędnych prostokątnych płaskich z dokładnością do 1 m2, a wynikła różnica w powierzchni jest efektem wznowienia, odszukania bądź ponownego ustalenia granic na gruncie oraz zastosowania dokładniejszych technologii i metod pomiaru przy wyznaczaniu współrzędnych punktów na gruncie oraz dokładniejszych metod obliczeniowych. Modernizacja ewidencji gruntów, której dotyczą omawiane decyzje to zgodnie z § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Podkreślić należy, że zgodnie z § 60 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia, do danych ewidencyjnych dotyczących działki ewidencyjnej należy pole powierzchni działki ewidencyjnej. Zgodnie z § 62 ust.1 tego rozporządzenia pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich, o których mowa w § 61 rozporządzenia, przy czym określa się je w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha (zarówno według stanu prawnego aktualnego w czasie prowadzenia prac modernizacyjnych jak i obecnie). W aktach sprawy znajduje się co prawda wykaz obliczonych pól powierzchni, z którego wynika w jaki sposób obliczono powierzchnię działki nr[...] natomiast brak jest takiego wykazu dla działki nr [...] . Odnosząc się do wspominanego wykazu, należy podkreślić, że zawarte w nim wyliczenia można byłoby uznać za prawidłowe, jednakże tylko pod warunkiem prawidłowego określenia wymienionych w nim współrzędnych. Tymczasem w świetle znajdującej się w aktach organu I instancji notatki ze spotkania z M. D. w dniu [...] r. (sporządzonej przez Starszego Inspektora Wojewódzkiego w Wojewódzkiej Inspekcji Geodezyjnej i Kartograficznej), powyższa kwestia budzi poważne wątpliwości. Ze wspomnianej notatki wynika jednoznacznie, że skarżący wniósł o "sprostowanie odcinka granicznego [...] ". Zdaniem skarżącego odcinek ten wynosi [...] m, a powinien wynosić [...] m. W punkcie drugim notatki zawarto zapis, z którego wynika, że ze względu na powyższy wniosek "nastąpi zmiana powierzchni (miara 26,30)". Pomimo takiego zapisu, przy wyliczeniu powierzchni działki nr [...] opisanej zmiany nie uwzględniono, zaś organ II instancji w uzasadnieniu decyzji kwestii tej nie wyjaśnił, wskazując jedynie w odpowiedzi na skargę, że pomiar kwestionowanego odcinka został wykonany zgodnie z obowiązującymi standardami wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącego – ojca M. D. - E. D. , pomiary na działce nr [...] były wykonywane taśmą mierniczą i urządzeniem GPS, które jednak nie miało pełnego zasięgu. Wykonany przez niego osobiście – przy użyciu taśmy mierniczej - pomiar różni się od pomiaru dokonanego przez geodetę. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, podczas pomiarów nastąpił błąd odczytu pomiarów. Okoliczność tę zdaje się potwierdzać treść opisanej powyżej notatki z dnia 23 kwietnia 2014 r. Kwestia ta, jak już wspominano, nie została wyjaśniona. Tymczasem rolą organów orzekających w sprawie jest przekonanie strony o prawidłowości zajętego rozstrzygnięcia. Jest to urzeczywistnienie zasady przekonywania - wyrażonej w art.11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawowym celem tej zasady jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie sprostały temu zadaniu. Skarżący już na etapie uwag do projektu podnosił zarzuty dotyczące niezgodnej z prawem zmiany powierzchni działki nr [...] jak również działki nr [...] . Wobec tego organy miały przynajmniej kilka sposobności na przekonywujące wyjaśnienie powyższych kwestii. Do takiej sytuacji jednak nie doszło. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w przepisach art 7, 77 § 1, art. 80,107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w pkt I sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające w sprawie zastosują się do wytycznych przedstawionych powyżej i szczegółowo wyjaśnią sposób obliczania powierzchni pola działki nr [...] jak również działki nr [...] – z uwzględnieniem zastrzeżeń co do prawidłowości dokonanych pomiarów oraz szczegółowo odniosą się do pozostałych zarzutów skarżącego podnoszonych w toku postępowania administracyjnego.