II SA/Sz 601/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie: Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk – Gawęcka /spr./ Asesor WSA Kazimierz Maczewski Protokolant st. sekr.sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2005r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości o d d a l a s k a r g ę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1017 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy nabycia z mocy prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność Gminy Miasto [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], będącej w użytkowaniu wieczystym J. B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że ww. decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta odmówił nabycia z mocy prawa własności wymienionej powyżej nieruchomości, będącej w użytkowaniu wieczystym J. M. B. uznając, że wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Z przepisu tego wynika bowiem, że uprawnienie do nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przysługuje osobom fizycznym, spełniającym wskazane w tym przepisie warunki, których nieruchomości zabudowane zostały na cele mieszkaniowe lub stanowią nieruchomości rolne. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono natomiast, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest domem mieszkalnym oraz warsztatem kamieniarskim. Z tego też względu, organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw formalnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku J. B. o nabycie prawa własności tej nieruchomości. W dalszym ciągu omawianej decyzji wskazano, że nie zgadzając się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji J. B. wniósł odwołanie. W ocenie odwołującego się, zarówno ww. decyzja, jak i jej uzasadnienie, są błędne albowiem spełnia on wszystkie wymogi z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości do nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, której jest wieczystym użytkownikiem na podstawie umowy darowizny z dnia [...]. Odwołujący się podkreślił, że zgodnie z ww. przepisem, był użytkownikiem wieczystym w dniu [...] jak i w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 24 października 2001 r., a na spornej nieruchomości wybudowany został dom mieszkalny jednorodzinny, w którym jego rodzina zamieszkuje od [...]. Ponadto, J. B. wskazał, powołując się na opinię prof. [...], że jako kryterium dodatkowe uznania nieruchomości, na której znajduje się budynek, jako zabudowanej na cele mieszkaniowe, oprócz konieczności odpowiadania przez budynki i pomieszczenia przeznaczone na cele mieszkaniowe przepisom prawa budowlanego, należy przyjąć tytuł prawny osoby do lokalu lub budynku. Tak więc, jeżeli tytuł prawny wskazuje na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych danej osoby lub rodziny należy uznać, że nieruchomość, na której znajduje się budynek jest zabudowana na cele mieszkaniowe. Odwołujący się podkreślił także, że Skarb Państwa - poprzedni właściciel nieruchomości zawarł umowę wieczystego użytkowania z jego poprzednikami prawnymi - rodzicami i ustalił płatność z tego tytułu w wysokości 1% opłaty rocznej od wartości gruntu, uznając iż nieruchomość ta przeznaczona jest na cele mieszkaniowe, a dopiero w [...] nowy właściciel gruntu — Gmina Miasto arbitralnie zmieniła stawkę opłaty z [...]% na [...]%, co w jego przekonaniu także przemawia za tym by jego nieruchomość uznać, w rozumieniu ustawy, za zabudowaną na cele mieszkaniowe. W dalszym ciągu uzasadnienia zaskarżonej decyzji podano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeanalizowaniu całości akt sprawy oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, stając na stanowisku, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek zabudowy nieruchomości na cele mieszkaniowe czego wymaga treść art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy wskazał, że bezsporne jest, że na spornej nieruchomości został wybudowany dom mieszkalny wraz z warsztatem kamieniarskim. Potwierdza to, m.in. § 1 umowy darowizny z dnia [...] - Repertorium "A" numer [...] zawartej pomiędzy małżonkami – I. i J. B. oraz J. B., gdzie zapisano, że "... na działce został wybudowany dom mieszkalny, jednorodzinny, warsztat oraz garaż ...". Tym samym, w ocenie Kolegium, nieruchomość ta nie została zabudowana wyłącznie na cele mieszkaniowe. Zatem, w przekonaniu organu odwoławczego, wnioskodawca nie spełnia niezbędnych warunków do nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym. W dalszym ciągu uzasadnienia omawianej decyzji Kolegium wskazało, że nie można, tak jak przyjmuje odwołujący się, jedynie w oparciu o tytuł prawny do lokalu lub budynku, wskazujący na zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych danej osoby, uznawać, że nieruchomość, na której znajduje się budynek, zabudowana jest wyłącznie na cele mieszkaniowe. Ponadto, w ocenie organu, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest powoływanie się przez stronę na okoliczność arbitralnej, według niej, decyzji właściciela — Gminy Miasto, dotyczącej wysokości pobieranej od [...] opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł argumenty zbieżne z powołanymi w odwołaniu wskazując, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o błędną interpretację przepisu art. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, albowiem, w przekonaniu skarżącego, zamiarem ustawodawcy było umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego we własność nie tylko nieruchomości zabudowanych wyłączenie na cele mieszkaniowe, ale także takich, na których znajduje się zarówno budynek mieszkalny, jak i np. garaż czy warsztat. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, ustawodawca w treści tego przepisu art. 1 słowa "wyłącznie" nie użył, co potwierdza powyższy wniosek. W przekonaniu skarżącego, istotny w sprawie jest także zapis zamieszczony w pkt 7b umowy wieczystego użytkowania, w którym wskazano, że w przypadku nie wzniesienia na przedmiotowej działce domu mieszkalnego Prezydium Rady Miejskiej może rozwiązać tę umowę i zarządzić odebranie działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli zgodności ostatecznych decyzji administracyjnych z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej, dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zakres przedmiotowy przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.)., stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji. Przepis ten, w dacie wydania zaskarżonej decyzji i obecnie, ma brzmienie następujące: "Osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 3, stała się ostateczna." Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego wykładnia językowa (gramatyczna) jest pierwszym i wstępnym etapem egzegezy tekstu prawnego. Oznacza to, że odwoływanie się do innych reguł wykładni dopuszczalne jest jeżeli wykładnia językowa nie daje jednoznacznego wyniku, tzn. gdy z językowego punktu widzenia możliwe jest, co najmniej, dwojakie rozumienie tekstu prawnego lub w wyjątkowych przypadkach, gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych, z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego, konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1993 r., sygn. III ARN 84/92, OSNC 1993, nr 10, poz. 183, z dnia 8 maja 1998 r., sygn. I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7, uchwały z dnia 3 listopada 1997 r., sygn. III ZP 38/97, OSNAPUS 1998, nr 8, poz. 234, z dnia 8 lutego 2000 r., sygn. I KZP 50/99, OSNKW 2000, nr 3-4, poz. 24 i uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 25 kwietnia 2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 1). Żaden z ww. przypadków w odniesieniu, przytoczonego powyżej, art. 1 ww. ustawy nie występuje. Przepis ten sformułowany jest jasno i expressis verbis mówi o możliwości nabycia z mocy prawa przez osoby uprawnione własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne. Wykładnia językowa daje więc uprawnioną podstawę do rozumienia treści tego przepisu w ten sposób, że wolą ustawodawcy jest, aby z możliwości uwłaszczenia na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości mogły skorzystać jedynie osoby fizyczne, które w okresie od 26 maja 1990 r. do dnia wejścia w życie tej ustawy, były użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami nieruchomości zabudowanych wyłącznie na cele mieszkaniowe, a więc zaspokajających jedynie potrzeby mieszkaniowe uprawnionych oraz nieruchomości rolnych. Z uwagi na wprowadzenie tego specyficznego kryterium przedmiotowego zakres zastosowania ustawy z 2001 r. został w istotny sposób ograniczony bowiem wyłączone z zakresu tej regulacji zostały nieruchomości zabudowane na cele inne niż mieszkaniowe (np. na cele handlowe, usługowe, przemysłowe), niezabudowane nieruchomości gruntowe, ale także, w przekonaniu Sądu orzekającego w tej sprawie, nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe i usługowe, tzn. takie, które zaspokajają wprawdzie potrzeby mieszkaniowe ale umożliwiają także prowadzenie konkretnej działalności gospodarczej. Brzmienie wskazanego powyżej art. 1 ust. 1 skłania też do przyjęcia, iż nieruchomość powinna spełniać ustawowe warunki przez cały okres wymagany dla możliwości ubiegania się o stwierdzenie nabycia. Oznacza to, że w przypadku nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe zabudowa ta powinna już istnieć zarówno w dniu 26 maja 1990 r., jak i w dniu wejścia w życie ustawy i ten cel mieszkaniowy zabudowy nie powinien ulec zmianie. Odnosząc się do zarzutów skargi, podkreślić należy, że takiej wykładni językowej wymienionego przepisu nie sprzeciwia się fakt niezastosowania w jego treści słowa "wyłącznie", co w przekonaniu skarżącego, uzasadniałoby interpretację przyjętą przez organy. Ustawodawca bowiem, w treści aktów prawnych, używa tego przysłówka rzadko, np. w przypadku dokonania szczegółowego zawężenia na gruncie danej ustawy (art. 240 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603), wielokrotnie natomiast, formułując konkretne przepisy, zamiast zawężać zakres danego określenia poprzez użycie przysłówka "wyłącznie" otwiera je poprzez zastosowanie określania rozszerzającego "i inne" (art. 33 ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 214 ust. 1 ww. ustawy), którego jednak w treści analizowanego artykułu także nie użył. W tym miejscu wskazać należy, że z uwagi na fakt, że przepisy ww. ustawy nie precyzują pojęcia "nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe" w orzecznictwie administracyjnym przyjęto, iż celem poszukiwania tej definicji, uzasadnione jest odwołanie się do wypracowanej przez orzecznictwo, na gruncie wykładni przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. Nr 261, poz. 2603 z 2004 r.), koncepcji "nieruchomości zabudowanej". W wyroku z dnia 10 października 2000 r. Sąd Najwyższy (OSNC 2001, nr 2, poz. 34), interpretując przepisy tej ustawy, dotyczące przysługującego gminie prawa pierwokupu, przyjął że normatywną podstawą dla ustalenia, czy nieruchomość jest zabudowana, czy też nie spełnia wymogów zabudowy, powinna być ustawowa definicja "zakończenie zabudowy" z art. 62 ust. 3 wskazanej ustawy. Dlatego też o tym, że nieruchomość jest zabudowana, przesądza stan surowy zamknięty znajdującego się na tej nieruchomości budynku, a co najmniej taki stopień zaawansowania inwestycji, by można było stwierdzić, iż wznoszony budynek będzie służyć celom mieszkaniowym (por. Z. Truszkiewicz, Prawo pierwokupu w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rejent 1998, nr 12, s. 208; J. Górecki, Prawo pierwokupu w ustawie o gospodarce nieruchomościami, Rejent 1998, nr 12, s. 44; D. Szafrański, Ustawowe prawo pierwokupu gminy, Glosa 2002, nr 5, s. 4; S. Rudnicki, (w:) Prawo obrotu nieruchomościami, red. S. Rudnicki, Warszawa 1997, s. 145). W rozpoznawanej sprawie J. B. na podstawie umowy darowizny, sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu [...] (Repertorium "A" nr [...].), stał się użytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej zarówno domem jednorodzinnym, jak i warsztatem kamieniarskim. Taka zabudowa podyktowana została decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej – Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] o nr [...]. Na mocy tej decyzji bowiem przyznano ojcu skarżącego – I. B. prawo wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej pod budowę domu jednorodzinnego z warsztatem kamieniarskim, położonej w [...] przy ul. [...], wskazując jednocześnie, że ww. nieruchomość winna zostać wykorzystana zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta, tj. na cele mieszkalne i usługowe. Jak wskazano natomiast w projekcie zagospodarowania przestrzennego sporządzonego w [...] "teren przy ul. [...], naprzeciw głównego wejścia na [...], obejmujący działki nr [...], przeznaczony jest w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta na cele zakładów kamieniarsko – nagrobkowych." W projekcie tym przewidziano utworzenie dziewięciu równych działek pod zabudowę budynkami dwukondygnacyjnymi, składającymi się z pomieszczeń warsztatu kamieniarskiego wraz z kantorkiem, garażem i klatką schodową na parterze oraz z mieszkaniem na piętrze. Ponadto, w projekcie tym, zgodnie ze sporządzonym rysunkiem technicznym, wskazano, że do warsztatów przylegać będzie wiata służąca do przechowywania materiału kamieniarskiego, a place przed budynkami służyć będą do wystawiania gotowych nagrobków. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że nieruchomość skarżącego nie zaspokaja jedynie potrzeb mieszkaniowych jego i jego rodziny ale umożliwia także prowadzenie zakładu kamieniarskiego. Lokalizacja zaś tego budynku mieszkalnego z warsztatem, a także jego projekt techniczny uzależniony był wyłącznie od funkcji usługowej przewidzianej min. w planie zagospodarowania przestrzennego miasta dla terenów znajdujących się przy ul. [...] w [...] na wysokości [...]. Wracając do uregulowań ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości stwierdzić należy, że ten akt prawny, podobnie jak ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.), ma na celu stopniowe uwłaszczanie dotychczasowych użytkowników wieczystych na posiadanych przez nich nieruchomościach, celem uregulowania kwestii tymczasowości gospodarowania na niektórych nieruchomościach poprzez przekształcenie ich, zgodnie z wolą użytkowników wieczystych, w prawo własności wraz z wpisem do księgi wieczystej. Wskazane powyżej ustawy zapoczątkowały proces przekształcania, który niewątpliwie będzie kontynuowany. Wniosek taki można wysnuć z projektów ustawy o przekształcaniu prawa praw użytkowania wieczystego w prawo własności, które wpłynęły do Sejmu RP IV kadencji. I tak, np. w projekcie przedstawionym Sejmowi w dniu 10 stycznia 2005 r. zaproponowano znaczne rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do nabycia własności nieruchomości, natomiast w projekcie przedstawionym [...] przyjęto, że uwłaszczenie powinno obejmować wszystkie osoby fizycznie będące użytkownikami wieczystymi niezależnie od rodzaju użytkowanej nieruchomości. Ponadto, w projektach tych, w sposób odmienny od dotychczasowych unormowań, uregulowano kwestię odpłatności za dokonane przekształcenie, które na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. jest nieodpłatne. Powyższe wskazuje, że wciąż trwają prace nad przepisami regulującymi uzyskanie prawa własności, celem usunięcia wątpliwości interpretacyjnych, które pojawiły się w toku realizacji wskazanych powyżej ustaw, a także umożliwienia nabycia prawa własności szerszemu kręgowi podmiotów, w tym także osobom, którym, na podstawie aktualnych uregulowań, odmówiono przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Niemniej, jak już to wskazano powyżej, na podstawie obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie, stwierdzenie nabycia prawa własności może nastąpić jedynie w odniesieniu do pewnych kategorii nieruchomości, wyraźnie w niej wskazanych. A zatem, w przekonaniu Sądu orzekającego w tej sprawie, regulacji przewidzianej w art. 1 ust. 1 tej ustawy, a także trybu postępowania w sprawie wydawania decyzji w przedmiocie uwłaszczenia, który został uregulowany rozporządzeniem Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników wieczystych lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne (Dz. U. Nr 205, poz. 1991), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 1 ust. 7 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., nie można rozciągać na osoby i nieruchomości nie spełniające warunków wskazanych w tym akcie prawnym. Nie znajdując, w tych warunkach, podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja ostateczna nie odpowiada przepisom prawa materialnego, jak również podstaw do stwierdzenia, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu co najmniej mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzec należało o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270).