II SA/Sz 601/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2025 r. nr WOA.7722.25.2025.MM w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "organ I instancji"), 11 lutego 2025 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego oraz zbiornika bezodpływowego na działce nr [...] obręb ewidencyjny K. , gmina D.. Z akt sprawy wynika, że uprzednio 17 września 2024 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę na działce nr [...] w K. , gmina D.. W dniu kontroli ustalono, że na działce wybudowano budynek gospodarczy o wymiarach około 1,90 x 1,30 m, posadowiony na gruncie na bloczkach betonowych (z podłogą z "europalety"). Budynek konstrukcji drewnianej z płyt OSB, dach dwuspadowy kryty papą. W obiekcie znajduje się wc. Do obiektu doprowadzono instalację kanalizacyjną ze zbiornika bezodpływowego znajdującego się na przedmiotowej działce. Zbiornik bezodpływowy o pojemności 5 m3. J. L., (dalej również jako: "skarżąca", "inwestorka", "strona") oświadczyła do protokołu, że nabyła działkę w 2006 r., a zbiornik bezodpływowy wybudowano około w 2018 r. Natomiast budynek gospodarczy postawiono około 2020 r. Inwestorka oświadczyła również, że jest właścicielem przedmiotowego obiektu i przebywa na działce w ciągu roku około miesiąca. W dniu kontroli wydano zalecenia inwestorce przedłożenia organowi I instancji posiadanej dokumentacji w terminie 14 dni od dnia kontroli. W związku z niewywiązania się z zaleceń organ I instancji wezwał ww. do przedłożenia dokumentacji. W odpowiedzi na wezwanie inwestorka poinformowała, że prześle do organu kopie posiadanej dokumentacji, lecz powyższego zapewnienia nie zrealizowała. 24 lutego 2025 roku do organu I instancji wpłynęło pismo, dot. wypowiedzenia się strony co do zebranych dowodów i materiałów. Do pisma załączono pełnomocnictwo dla autora stanowiska. Postanowieniem z 13 marca 2025 r., nr PINB.5140.3.1.2025.NM, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, art. 48a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, ze zm. dalej: "k.p.a."), wstrzymał inwestorce budowę związaną z budynkiem gospodarczym oraz zbiornikiem bezodpływowym na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym K. , gmina D.. Jednocześnie organ I instancji poinformował stronę o możliwości złożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację obiektu budowlanego (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego) oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej - zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane dla ww. budynku. W motywach uzasadnienia wydanego rozstrzygnięci organ I instancji ustalił, że z racji tego, że przedmiotowy budynek pełniący funkcję higieniczno-sanitarną jest niepołączony trwale z gruntem, zalicza się go do tymczasowych obiektów budowlanych. Inwestor ma obowiązek zgłosić budowę obiektu tymczasowego do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Budowa tego typu obiektów jest przewidziana do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b.). Natomiast przedmiotowy zbiornik bezodpływowy jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Dalej organ I instancji ustalił, na podstawie informacji z właściwego Starostwa, iż w zasobach archiwalnych nie znajduję się dokumentacja, dotycząca wydania pozwolenia na budowę bądź przyjętego zgłoszenia budowy obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...] obręb ewidencyjny K. , gmina D. - pismo z dnia 16 października 2024 roku. Działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym K. , gmina D., znajduje się na obszarze RO-1 (tereny produkcji rolnej) - Uchwała [...] z dnia 30 czerwca 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. (pismo z Gminy D. znak: [...] z dnia 13 listopada 2024 roku - data wpływu dnia 22.11.2024 r.). Ponadto w/w działka położona jest w Koszalińskim Pasie Nadmorskim i obowiązuje ją strefa ochronna od elektrowni wiatrowych. Pismem z 19 marca 2025 r. strona wniosła zażalenie, w którym w 10 punktach zawarła zarzuty. W szczególności zarzuciła prowadzenie jednego postępowania w sprawie dwóch różnych obiektów budowlanych co w jej ocenie jest błędne. Według inwestorki połączenie spraw "szopy" i zbiornika bezodpływowego nie ma uzasadnionych podstaw. Ponadto żaląca się zarzuciła organowi I instancji, że nie przypisał budowie zbiornika bezodpływowego jakiegokolwiek przepisu prawa. W jej ocenie przedmiotowe orzeczenie (postanowienie) nie jest logiczne. Skoro organ posługuje się pojęciem "budynku", a kwalifikuje obiekt do "tymczasowych obiektów budowlanych" - to sprzeczność jest oczywista. W ocenie żalącej się stawienie drewnianej "szopy" na bloczkach betonowych na działce nr [...] nie wymagało zgłoszenia. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 13 czerwca 2025 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1944 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej: "u.p.b."), po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego zażalenia Strony, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418) wstrzymał J. L. budowę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, o wym. ok. 1,90 m x 1,30 m, pełniącego funkcję sanitariatu, wraz ze zbiornikiem bezodpływowym, na działce nr [...] w obrębie ew. K. , gmina D.. Jednocześnie, zgodnie z art. 48 ust. 3 i art. 48a u.p.b. organ odwoławczy poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Poinformował też, że wniosek o legalizację można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji. Ponadto poinformował, że opłata legalizacyjna ustalana jest według zasad określonych w art. 59f ust. 1 i 2 p.b. z tym że stawka opłaty (zgodnie z art. 49d ust. 1 p.b.) podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu oraz przedstawił na wzorze wyliczenie opłaty w wysokości 125 000 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest obiekt budowlany, określony przez organ powiatowy, jako budynek gospodarczy oraz zbiornik bezodpływowy w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił, iż ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji budynku gospodarczego. Zawiera ona jedynie definicję budynku. Z definicji zawartej w art. 3 pkt 2 u.p.b. wynika, iż budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z powyższego wynika zatem, iż budynkiem jest każdy obiekt budowalny, który spełnia łącznie cztery cechy: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, ma fundamenty i ma dach. Ustawodawca w tej definicji, określając cechy budynku, posłużył się spójnikiem "i", nakazując traktowanie powyższego wyliczenia jako zestawu cech, które wszystkie muszą wystąpić jednocześnie. Brak choć jednej z nich oznacza, że obiekt nie spełnia definicji budynku. Brak którejkolwiek cechy wskazanej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie pozwala zakwalifikować obiektu jako budynku. Obiekt budowlany wykonany zatem bez przegród zewnętrznych, bądź fundamentów, albo bez dachu lub niezwiązany trwale z gruntem, nie odpowiada jeszcze warunkom określonym w wymienionym przepisie i w związku z tym nie może być uznawany za budynek. Zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; ze zm., dalej; "rozporządzenie MI"), ilekroć w tym rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Pojęcie budynku gospodarczego zostało zdefiniowane w ww. rozporządzeniu, w granicach delegacji ustawowej określonej w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, który przewiduje określenie rozporządzeniem warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Definicja ta nie stanowi zatem definicji legalnej budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego. Niemniej jednak, pojęcie budynku gospodarczego należy interpretować jako budynku, który pełni określoną funkcję związaną z gospodarowaniem, przy czym zagospodarowanie to może być związane z różnym rodzajem działalności. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy obiekt budowlany nie pełni żadnej z ww. funkcji związanej z gospodarowaniem, bowiem pełni on jedynie funkcję sanitariatu (drewnianego ustępu), o którym mowa w dziale II, rozdziału 7 rozporządzenia MI. Według organu wojewódzkiego z protokołu kontroli organu I instancji z 17 września 2024 r., jak i zażalenia skarżącej nie wynika, by sposób posadowienia przedmiotowego obiektu stanowił o jego trwałym związaniu z gruntem. Nie został on również wkopany w ziemię. Następnie organ odwoławczy wzmacniając wypowiedź poglądem prawnym orzecznictwa sądowego ustalił, w braku definicji ustawowej, w oparciu o zakres semantyczny pojęcia fundament (encyklopedyczna definicja), że fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, iż niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. Punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki nie spełniają takiej roli, dlatego nie są fundamentem (...)." W ocenie organu wojewódzkiego z powyższego wynika zatem, iż przedmiotowy obiekt budowlany stanowiący sanitariat, nie stanowi obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem - w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W związku z tym nie może stanowić budynku, a tym bardziej budynku gospodarczego. Mając zatem na uwadze powyższe, przedmiotowy obiekt budowlany nie mógł zostać zakwalifikowany jako budynek, lecz jako budowla będąca jednocześnie tymczasowym obiektem budowlanym (obiekt nietrwale związany z gruntem). Dalej organ odwoławczy przytoczył przepis art. 3 pkt 3 u.p.b. stanowiący, że budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in.: (...) zbiorniki, składowiska odpadów i wskazał, że przepis ten stanowi katalog otwarty obiektów budowlanych, do którego można zaliczyć także inne obiekty, które są podobne do wymienionych w ww. przepisie, jeśli oczywiście spełniają podobne cechy charakterystyczne dla tych obiektów. Wtedy również będą uznane za budowle. Dlatego też przedmiotowy obiekt budowlany stanowiący sanitariat, z uwagi na podobieństwo funkcjonalne do zbiornika i składowiska odpadów, należało zakwalifikować jako budowlę w rozumieniu ww. przepisu. Następnie orzekający organ wskazał że z ustawowej definicji tymczasowego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 5 u.p.b.) wynika, że można rozróżnić dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszy to obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej i przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Drugi to obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Dalej zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 u.p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które określają wyjątki od tej zasady. Natomiast zgodnie, z art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b., - cyt.: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Z ww. przepisu art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b. jednoznacznie wynika, iż uzyskania pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tylko takiego tymczasowego obiektu budowlanego, co do którego spełnione zostały łącznie dwie przesłanki: - nie jest on trwale połączony z gruntem, - przewidziany jest do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego także w zgłoszeniu. Innymi słowy, zdaniem organu odwoławczego, z omawianego przepisu art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b. jednoznacznie wynika, iż w przypadku, gdy inwestor wybuduje obiekt budowlany bez dokonania zgłoszenia zamiaru jego budowy na podstawie art. 30 ust. 1 p.b. jako obiektu budowlanego tymczasowego - przyjętego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej bez sprzeciwu - obiekt ten będzie stanowił obiekt budowlany, którego wybudowanie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. Tym samym, postępowanie w sprawie ewentualnego zalegalizowania albo wydania nakazu rozbiórki takiego obiektu budowlanego powinno toczyć się na podstawie art. 48 i 49 u.p.b., regulujących sprawy wybudowania obiektów budowlanych lub ich części bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na ich budowę. Przedmiotowy obiekt budowlany, wybudowany bez dokonania zgłoszenia jego budowy, jako tymczasowego obiektu budowlanego, istniejący powyżej 180 dni, nie może być uznany za obiekt tymczasowy należący do pierwszej kategorii takich obiektów, wyróżnionych w ww. przepisie art. 3 pkt 5 u.p.b. Jednakże obiekt budowlany objęty niniejszym postępowaniem jest nietrwale związany z gruntem (co jednoznacznie wynika z akt I instancji), co oznacza, iż stanowi jednak tymczasowy obiekt budowlany, opisany w ww. art. 3 pkt 5 u.p.b. jako drugi rodzaj takich obiektów, tj.: (...) obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Ponieważ budowa takich obiektów budowlanych, jak przedmiotowy, nie została wymieniona w przepisach art. 29, w związku z art. 30 ust. 1 u.p.b., zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę i wymagających zgłoszenia właściwemu organowi, wobec czego inwestor przedmiotowego obiektu powinien był uzyskać pozwolenie na jego budowę. Tym samym, postępowanie w sprawie ewentualnego zalegalizowania albo wydania nakazu rozbiórki takiego obiektu budowlanego powinno toczyć się na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b., regulującego sprawy wybudowania obiektów budowlanych lub ich części bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na ich budowę. Odnośnie zbiornika bezodpływowego podłączonego instalacją kanalizacyjną do ww. sanitariatu, organ wojewódzki wyjaśnił, iż ww. zbiornik stanowi urządzenie budowlane (w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.p.b.) związane z tym obiektem, zapewniające możliwość korzystania z niego zgodnie z jego przeznaczeniem. Dlatego też z uwagi na związanie ww. obiektów, stanowiących razem jeden - inny obiekt budowlany, zakwalifikowany do VIII kategorii obiektów budowlanych, o których mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane, należało objąć je jednym postępowaniem naprawczym, Końcowo organ wojewódzki dodał, że z uwagi na błędne zastosowanie podstawy prawnej wstrzymania budowy przedmiotowych obiektów, zmuszony był w trybie reformatoryjnym wydać własne rozstrzygnięcie. W skardze wniesionej na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, podniosła zarzut naruszenia: - art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. polegającego na wydaniu przez organ odwoławczy (ZWINB) orzeczenia (postanowienia) na niekorzyść strony żalącej się, mimo braku przesłanek prawnych, które tego rodzaju orzeczenie mogłoby uzasadnić; w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy odstępując od zakazu reformationis in peius nie wskazał na jakiekolwiek rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego i choćby tylko z tego powodu zaskarżone orzeczenie ZWINB powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego; - niedopuszczalne odrębne kwalifikowanie poszczególnych obiektów jako samodzielnych, w sytuacji gdy w skład zabudowy działki nr [...] wchodzą domek holenderski z wiatą, drewniana szopa oraz drewniany ustęp (wychodek) ze zbiornikiem bezodpływowym. Obiekty te tworzą razem całość techniczno-użytkową. W ocenie skarżącej drewniany ustęp pełni względem pozostałych obiektów funkcję służebną i powinien być kwalifikowany jako urządzenie budowlane (techniczne). Umożliwia on bowiem użytkowanie pozostałej zabudowy na przedmiotowej działce; - wskazywanie na możliwość legalizacji nie wyjaśniając przy tym, czy istnienie spornej zabudowy jest w ogóle możliwe na przedmiotowej działce; czy sporną zabudowę dopuszcza ustawa o ROD; - art. 78 Konstytucji RP, art. 15 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu; w realiach niniejszej sprawy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie daje gwarancji, że sprawa skarżącej została rzetelnie rozpatrzona w postępowaniu odwoławczym (tu: zażaleniowym); podjęte przez organ rozstrzygnięcie pozornie tylko spełnia wymogi określone w art. 124 k.p.a. przy uwzględnieniu etapu postępowania i nie można uznać, aby realizowało zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., czy zasadę pogłębiania zaufania statuowaną w art. 8 § 1 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, uwzględnienie skargi przez organ odwoławczy w trybie autokontroli, a w braku tego działania uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz go poprzedzającego postanowienia organu I instancji przez Sąd oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym wynagrodzenia radcy prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 18 września 2025 r. tut. Sąd wydał postanowienie, w którym odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania tej decyzji. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten nie narusza ani przepisów wskazywanych w skardze, ani innych przepisów, co w konsekwencji prowadzić musiało do uznania skargi za niezasadną. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny kwalifikacji obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, o wym. ok. 1,90 m x 1,30 m, pełniącego funkcję sanitariatu, wraz ze zbiornikiem bezodpływowym, która to kwalifikacja determinowała zasadność wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy obiektu budowalnego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z definicji zawartej w art. 3 pkt 2 u.p.b. wynika, iż budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jako że w sprawie sporny obiekt jest sanitariatem o którym mowa w dziale II, rozdziału 7 ww. rozporządzenia MI i może budzić wątpliwości uznanie go jako obiektu nietrwale związanego z gruntem, zasadnie w tym względzie organ odwoławczy powołał stosowne orzecznictwo sądowe i uznał, że obiekt ten nie stanowi obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem - w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W związku z tym nie może stanowić budynku, a tym bardziej budynku gospodarczego. Ponadto w orzecznictwie stwierdza się, że istnienie tradycyjnie wykonywanych fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych (zob. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1477/20). Według poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawionego w wyroku z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/18, fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt, w związku z czym zastosowanie każdego rozwiązania technicznego przenoszącego obciążenie z obiektu na grunt i zapobiegające jego osiadaniu na gruncie oraz pełniącego funkcję niwelującą zmienny poziom terenu pozwala tak ustabilizowany obiekt, którego konstrukcja opiera się czynnikom zewnętrznym, traktować jako spełniający definicję art. 3 pkt 2 Pb (zob. również wyrok WSA w Poznaniu z dnia z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 113/24). Niewątpliwie, w ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w sprawie, albowiem rodzaj użytych materiałów w obrębie połączenia obiektu z gruntem przesądza, że brak było trwałego związania z gruntem. Ponadto potwierdza to też niewadliwe ustalenie orzekającego organu o braku możliwości przypisania funkcji obiektu budowlanego jako budynku, który pełniłby określoną funkcję związaną z gospodarowaniem. O braku trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem przesądzają jego cechy konstrukcyjne, gabaryty wskazujące, tj., że może być przemieszczony. Przedmiotowy obiekt nie mógł być zatem zakwalifikowany jako wolno stojący parterowy budynek gospodarczy w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a u.p.b., ani budynek gospodarczy przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych w rozumieniu § 3 pkt 8 rozporządzenia MI. Z kolei przepis art. 3 pkt 5 u.p.b. stanowi, że przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Ponadto z art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b. wynika, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Na tle tak ustalonego stanu prawnego, zdaniem Sądu, organ II instancji, mając za podstawę wyniki przeprowadzonej kontroli na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym K. , gmina D., prawidłowo też stwierdził, że obiekty będące przedmiotem kontroli, sanitariat - spełnia warunki definicji obiektu budowlanego będącego budowlą stanowiącą jednocześnie tymczasowy obiekt budowlany (obiekt nietrwale związany z gruntem), o którym mowa w art. 3 pkt 5 u.p.b., a zbiornik bezodpływowy podłączony instalacją kanalizacyjną do ww. sanitariatu należy zakwalifikować jako urządzenie budowlane (w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.p.b.) związane z tym obiektem. W konsekwencji budowa takich obiektów budowlanych, jak przedmiotowe, skoro nie została wymieniona w przepisach art. 29, w związku z art. 30 ust. 1 p.b., zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę i wymagających zgłoszenia właściwemu organowi, powinna być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 6 i art. 7 k.p.a. organy, działając na podstawie przepisów prawa, zobowiązane są do podejmowania wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zwrócić należy uwagę, że tak sformułowana zasada prawdy obiektywnej nie obliguje do czynienia ustaleń faktycznych wszechstronnie, bez ograniczeń – konieczne jest ich ustalenie wyłącznie w zakresie niezbędnym. W takim samym też zakresie – w sposób wyczerpujący – organ obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i w oparciu o całokształt tak zebranego materiału stwierdzić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu również wymóg z art. 81 k.p.a. został w toku postępowania administracyjnego wypełniony. Przepis ten stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Jak już zostało to wyżej zaznaczone, zasadniczym dowodem w niniejszej sprawie był protokół oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną. Z protokołem tym zapoznała się skarżąca, która go podpisała. Z akt sprawy natomiast nie wynika, aby do protokołu wnosiła zastrzeżenia odnośnie ustaleń organu. Skarżąca nie wskazała faktów, które byłyby odmienne od tych, które zostały ustalone przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zastosowanie znajduje przywołana wyżej regulacja art. 48 ust. 1 pkt 2 u.p.b. a contrario art. 29, w związku z art. 30 ust. 1 u.p.b. Prawidłowo też – zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 48 ust. 3 P.b. – organ I instancji w postanowieniu zawarł informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Oceny legalności zaskarżonego postanowienia nie może zmienić podnoszona w argumentacji skargi rzekoma dowolność kwalifikacji poszczególnych obiektów na nieruchomości, zawierająca się w twierdzeniu, że "drewniany ustęp pełni względem pozostałych obiektów funkcję służebną i powinien być kwalifikowany jako urządzenie budowlane (techniczne)". Organ odwoławczy przekonująco wykazał, że przedmiotowy obiekt budowlany ma charakter tymczasowy, niepołączony trwale z gruntem, o którym mowa w art. 3 pkt 5 u.p.b. Ponadto prawidłowo wykazał, że z art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b. wynika, iż uzyskania pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tylko takiego tymczasowego obiektu budowlanego, co do którego spełnione zostały łącznie dwie przesłanki: - nie jest on trwale połączony z gruntem, - przewidziany jest do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego także w zgłoszeniu. Niezależnie od powyższego należy odnotować, że zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 u.p.b. do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 84a ust. 1 pkt 1 u.p.b.). Jak przy tym wynika z art. 81 ust. 4 u.p.b., organy nadzoru budowlanego i organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami tej ustawy mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie, że pozwala na wstępnym etapie i jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego na dokonanie kontroli w zakresie objętym Prawem budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1231/16). Dopiero ustalenia dokonane w czasie takich czynności kontrolnych mogą być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego regulowanego w jednym z trybów objętych Prawem budowlanym. Nie każde więc zawiadomienie informujące o nieprawidłowościach przy prowadzonych robotach budowlanych wprost prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Wówczas to dokumentacja z postępowania kontrolnego, współtworząc materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, winna być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 u.p.b.). Kolejny etap, to czynności, które zostały podjęte przez organ po formalnym wszczęciu postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych i odpowiedzi na skargę w ramach postępowania organ podjął czynności, które doprowadziły do wydania zaskarżonego postanowienia. Do akt postępowania dołączono protokół kontroli i dokonano analizy złożonego przez skarżącą oświadczenia, że przedstawi posiadaną dokumentację w terminie 14 dni od dnia przeprowadzenia kontroli. Przy czym oświadczenie skarżącej koresponduje ze zgromadzonym materiałem dowodowym, z którego wynika, że żadnej dokumentacji nie przedstawiła w zakreślonym terminie. Ponadto, w ocenie Sądu, zgromadzony materiał przez organy administracji budowlanej był odpowiedni do wydania zaskarżonego postanowienia, a jego ocena przez orzekający organ nie narusza przepisów postępowania w stopniu powodującym konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W kontekście naruszenia art. 139 k.p.a. należy uznać ten zarzut skargi jako niezasadny. Orzeczeniem na niekorzyść odwołującej się strony będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania. Istotą zawartego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony, która składa odwołanie. Nie może zaś wydać decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się niż decyzja dotychczasowa. Taka sytuacja nie miała w sprawie miejsca, albowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcia obu instancji, co do zasady, opierają się o tożsamą podstawę prawną. Jednocześnie całkowicie niezrozumiały jawi się zarzut skargi łączący możliwość legalizacji w sprawie z dopuszczalnością kwestionowanej zabudowy w świetle przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1073). Mając na względzie fakt, że kontrola zaskarżonego aktu nie wykazała jakichkolwiek istotnych naruszeń, które warunkowałby uchylenie przedmiotowego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. Powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.