II SA/Sz 603/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Płocharska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2005 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zasiłku stałego wyrównawczego u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. Nr [...] Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej po rozpatrzeniu wniosku Pana J. R. z dnia [...]r. odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku stałego wyrównawczego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że J. R. od [...]r. stale przebywa w [...] przy ul. [...]. Ponadto organ I instancji nie dał wiary twierdzeniom wnioskodawcy dotyczącym jego sytuacji bytowej, bowiem informacje podane przez wnioskodawcę w niniejszej sprawie w sposób istotny różnią się od informacji podanych przez niego w innym postępowaniu prowadzonym przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie. Odwołując się od decyzji organu I instancji J. R. podniósł, że w [...]przy ul. [...]nie zamieszkuje od [...]r., a od tego czasu stale przebywa w [...]przy ul. [...], zamieszkując w barakowozie. J. R. wyjaśnił też okoliczności podania rozbieżnych informacji na temat swojej sytuacji bytowej oraz zakwestionował ustalenia organu, jakoby jego szwagier, R. S., miał potwierdzić, że wnioskodawca nie zamieszkuje w [...]. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...]r. nr: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 37 ust. 1 i 2, art. 27 ust. 4 i 6 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414, ze zm.), a także Obwieszczeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie wskaźnika waloryzacji kwot dochodu po waloryzacji i wysokości świadczeń pomocy społecznej od dnia 1 czerwca 2003 r. (M.P. Nr 21, poz. 326), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że odwołujący się J. R. jest osobą niezdolną do pracy z powodu orzeczonej na okres do [...]r. niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. W postępowaniu przed organem I instancji J. R. wskazał, że jest zameldowany na pobyt stały w [...]przy ul. [...] (gdzie zamieszkiwał u swojej byłej konkubiny Pani B. B. do [...]r.), jednak obecnie stale przebywa w [...]przy ul. [...]. Z tego powodu z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego wyrównawczego J. R. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej w uzasadnieniu decyzji, że w myśl art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej "właściwość miejscową gminy w sprawach pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie", natomiast zgodnie z ust. 2 tego artykułu: "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie". Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że J. R. podawał sprzeczne dane o sytuacji bytowej oraz sprzeczne oświadczenia na temat swojego miejsca stałego pobytu, bowiem w dniu [...]r. złożył on oświadczenie w Ośrodku Pomocy Społecznej, że nie mieszka ze swoją byłą konkubiną od ponad roku, a w protokole z dnia [...]r. oświadczył natomiast, że nie zamieszkuje pod adresem [...]od [...]r. Tymczasem w dniu [...]r., starając się o uzyskanie pomocy finansowej na zakup żywności i opłaty mieszkaniowe z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (którą mu przyznano decyzją z dnia [...]r.), złożył oświadczenie, że mieszka z konkubiną B. B. i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Ponadto, jak wynika z notatek służbowych pracowników socjalnych ośrodka w [...], którzy próbowali bezskutecznie skontaktować się z odwołującym się (telefonicznie i osobiście), nie przebywa on pod adresem wskazanym w [...]. Wskazując na te fakty, organ odwoławczy stwierdził, że oświadczenia J. R., iż zamieszkuje on w [...], są niewiarygodne, a w związku z tym nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania cytowany przepis art. 37 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z akt przedmiotowej sprawy wynika bowiem, że J. R. jest nadal zameldowany w [...], jest tam także zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, ponadto nie złożył on wniosku o mieszkanie w [...]– a zatem koncentracja jego spraw osobistych występuje w [...]. Organ II instancji zauważył także, iż barakowóz nie jest lokalem mieszkalnym - w takich miejscach zamieszkują osoby bezdomne, do których jednak J. R. się nie zalicza, gdyż posiada zameldowanie na pobyt stały. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie. Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]nie jest więc organem właściwym miejscowo do wydania decyzji w przedmiocie zasiłku stałego wyrównawczego dla J. R. W takiej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, w sprawie niniejszej ma zastosowanie art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie którego ośrodek w [...]powinien (zanim jeszcze wszczął postępowanie administracyjne) wydać postanowienie o przekazaniu przedmiotowej sprawy do właściwego organu, natomiast już wszczęte postępowanie powinien umorzyć, wydając stosowną decyzję. Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]uznał się wprawdzie za niewłaściwy w sprawie, ale mimo to wydał decyzję, orzekając co do istoty sprawy i odmawiając przyznania świadczenia, wobec czego organ odwoławczy, powołując się na obowiązujące przepisy oraz ustalony w sprawie stan faktyczny uchylił decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie organu, eliminując w ten sposób z obrotu prawnego decyzję, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący J. R., nie zgadzając się z ustaleniami organu odwoławczego podniósł, iż zamieszkuje w [...]od [...]r. i wyjaśnił przyczyny pozostawienia [...]miejsca zameldowania i zarejestrowania w Urzędzie Pracy oraz powody podawania w postępowaniach administracyjnych różnych dat zamieszkania w [...]. Postępowanie takie usprawiedliwił przyczynami zdrowotnymi i koniecznością leczenia się w przychodniach w [...]oraz bardzo trudną sytuacją materialną i chęcią zdobycia z opieki społecznej środków na przeżycie. Skarżący zakwestionował też prawdziwość notatki urzędowej z rozmowy, którą pracownice Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]przeprowadziły z jego szwagrem na temat miejsca jego zamieszkania. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Sąd administracyjny, w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 tejże ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że decyzja ta nie odpowiada prawu, a skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414, ze zm.) właściwość miejscową gminy w sprawach pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawową przesłanką ustalenia właściwości miejscowej gminy jest zatem miejsce zamieszkania, a nie miejsce zameldowania. To rozróżnienie jest istotne, bowiem miejsce zamieszkania nie zawsze pokrywa się z miejscem zameldowania, ponadto prawo rozróżnia zameldowanie na pobyt stały, przy równoczesnym zameldowaniu na pobyt czasowy w innym miejscu. Zauważyć też wypada, że art. 37 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 31.12.2003 r. odnosił się do "miejsca stałego pobytu lub ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały", a więc dokonana przez ustawodawcę zmiana tej przesłanki na "miejsce zamieszkania" w sposób nie budzący wątpliwości nakazuje organom administracji ustalanie miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji "miejsca zamieszkania", dlatego miejsce to należy ustalać zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, "miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W okolicznościach niniejszej sprawy niezbędne było zatem ustalenie, czy skarżący J. R. przebywa w [...]z zamiarem stałego pobytu, bowiem w takim wypadku nie byłoby wątpliwości, iż właściwą gminą do załatwienia wniosku skarżącego jest Gmina [...]. W razie istnienia wątpliwości, co do charakteru przebywania J. R. w [...], w postępowaniu administracyjnym należało także rozważyć możliwość zastosowania przepisu art. 37 ust. 2 ustawy, w myśl którego, "w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie". Potrzeba rozważenia takiej możliwości w postępowaniu odwoławczym wynikała także z faktu, iż organ I instancji nie przekazał sprawy organowi właściwemu, tj. – zdaniem organu odwoławczego – Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie. W ten sposób, wobec nieprzekazania sprawy organowi właściwemu i nierozważenia możliwości przewidzianej w art. 37 ust. 2 ustawy, niezasadne było – zdaniem Sądu – umorzenie postępowania przez organ odwoławczy. Organ ten stwierdził jedynie, że wskazany przepis nie miał zastosowania w sprawie, ponieważ oświadczenia skarżącego, iż zamieszkuje on w [...], są niewiarygodne. Zauważyć przy tym należy również, że stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż MOPR jest organem właściwym miejscowo do rozpoznania wniosku skarżącego, jest co najmniej dyskusyjne. SKO nie wskazało bowiem przekonujących argumentów świadczących, iż miejscem zamieszkania skarżącego jest [...]- nie przesądzają o tym przytoczone w uzasadnieniu decyzji ostatecznej fakty, iż skarżący jest nadal zameldowany w [...], jest tam także zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, a ponadto nie złożył on wniosku o mieszkanie w [...]. Także więc i z tego powodu brak było podstaw do umorzenia postępowania. Aby uznać, wbrew oświadczeniom skarżącego – jak to uczynił organ odwoławczy - że [...]nie jest miejscem zamieszkania skarżącego, albo przynajmniej miejscem jego pobytu, w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza wobec występujących rozbieżności, należało podjąć wszelkie uzasadnione działania dla wyjaśnienia tych kwestii. W szczególności należało przesłuchać R. S., a nie zastępować jego zeznań notatką służbową, której treść kwestionowana jest przez skarżącego. W tym celu należy też rozważyć potrzebę przesłuchania B. B. oraz ew. innych osób mieszkających w sąsiedztwie (w [...]). Sąd zauważa przy tym, że wysyłana przez organ I instancji korespondencja do J. R. na adres w [...]była przez niego niezwłocznie odbierana. Niewyjaśnienie tych kwestii, mających istotny wpływ na wynik sprawy, powoduje, że zaskarżona decyzja, jako oparta na niedostatecznie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, wydana została naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) i dlatego należało ją uchylić. Z uwagi na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego uchylono również decyzję organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).