II SA/Sz 603/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. numer [...] Starosta działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d i art. 76 ust.1 i ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 Kpa – po rozpoznaniu wniosku S. P. - orzekł o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia – zasiłku dla bezrobotnych w wysokości [...] zł. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji podkreślił, że sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu na skutek uchylenia wcześniejszej odmownej decyzji z dnia [...]r. Wskazano, iż S. P. w uzasadnieniu swego wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia podała, iż zasiłek pobierała ponieważ była bezrobotna. Gdy zmarł ojciec nabyła w formie spadku część nieruchomości rolnej - [...] ha ziemi, jednak z tej ziemi nigdy nie korzystała i nie miała z niej żadnych dochodów. Ziemię tę wchodzącą w skład gospodarstwa rolnego, uprawia matka, a ona w dalszym ciągu pozostaje bez pracy i nie ma żadnych dochodów, dlatego nie ma możliwości zwrotu tych pieniędzy. Na podstawie wywiadów środowiskowych z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. przeprowadzonych z S. P. przez Ośrodek Pomocy Społecznej organ I instancji ustalił, że prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe, mieszka w mieszkaniu matki E. C. Nie korzysta z dopłat rolnych. S. P. pomaga matce w drobnych pracach, a w zamian za to matka pomaga jej w utrzymaniu, dostarcza żywność. Ma problemy ze znalezieniem pracy zarobkowej. W związku z tym, jej sytuacja materialna jest trudna i korzysta z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego. W oświadczeniu majątkowym z dnia [...] r. S. P. podała, że nie posiada mieszkania, posiada dom [...]m2 (w udziale [...]), gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, w tym przeliczeniowe [...] ha. Posiada również udział w wysokości [...] w prawie własności maszyn i urządzeń rolnych o wartości : ciągnik - wartość [...] tyś., pług - [...] zł, brony – [...] zł, kultywator – [...] zł, kosiarka rotacyjna [...] zł. Nie posiada zasobów pieniężnych i przedmiotów wartościowych. W dniu [...] r. S. P. przedstawiła akt notarialny, z którego wynika, że udziały w nieruchomości opisane w § [...] i w § [...] aktu notarialnego oraz pojazdach i maszynach rolniczych opisanych w § [...] przekazuje na własność matce E. C., bez obowiązku spłat. W dniu [...] r. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Powiatowa Rada Zatrudnienia na posiedzeniu w dniu [...] r. wydała negatywną opinię w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji stwierdził, że gospodarstwo rolne stanowi faktyczne źródło utrzymania S. P. i nie jest prawdziwe stwierdzenie, iż nie korzysta ona z ziemi i nie ma żadnych dochodów. Darowując matce E C. udziały w nieruchomości oraz rzeczach ruchomych bez obowiązku spłaty S. P. pozbyła się majątku, nie zaspokoiwszy zobowiązań wobec Powiatowego Urzędu Pracy w [...]. S. P. odwołała się od ww. decyzji, podając, że nie ma możliwości spłaty długu. Od [...] lat nie ma pracy. Nie uprawiała ziem, której część otrzymała w spadku. Przekazała tą ziemię matce, prowadzącej gospodarstwo. Nie mogła żądać spłaty z uwagi na wieloletnią pomoc matki w jej utrzymaniu. Żądając spłaty przekazanej części pozbawiłaby się utrzymania i pomocy ze strony matki. Nie była to darowizna, lecz spłata długu za [...] letnie finansowanie jej przez matkę. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) - decyzją z dnia [...] r. numer [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył ustalenia faktyczne organu I instancji, a także argumenty skarżącej zawarte w odwołaniu oraz wskazał, że dla rozstrzygnięcia tej sprawy należy odwołać się do dyspozycji zawartej w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z przepisu tego wynika, iż starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Zdaniem Wojewody S. P. ma możliwości uregulowania swojego zobowiązania względem Powiatowego Urzędu Pracy. Jest osobą w wieku [...] lat z możliwością podjęcia zatrudnienia. Może też starać się o rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia. Zobowiązania względem PUP może zatem uregulować w momencie, gdy jej sytuacja osobista i materialna ulegnie poprawie. Na powyższą decyzję organu II instancji S. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazując, że zasiłek dla bezrobotnych pobierała nie mając wiedzy, iż jej nie przysługuje. Nie miała pracy i możliwości jej zdobycia. Od ponad [...] lat matka dostarcza jej żywności. Ponadto skarżąca podniosła, że nie miała możliwości uprawniania ziemi otrzymanej w spadku po ojcu, gdyż stanowiła ona część gospodarstwa matki. Przekazała ziemię matce bez żadnej spłaty, ponieważ jej dług za udostępnienie mieszkania i utrzymywania jej znacznie przekracza wartość tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z powodu braku przesłanek, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej, oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Skarga okazała się zasadna. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracji w niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 76 ust. 7 ww. ustawy, starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne (art. 76 ust. 6 ustawy). Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia w całości lub w części nienależnie pobranego świadczenia następuje w drodze uznaniowej decyzji organu, jednakże uznanie organu nie oznacza całkowitej i niekontrolowanej dowolności w tej kwestii, albowiem art. 76 ust. 7 ustawy określa samodzielne przesłanki warunkujące umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Spełnienie bądź nie przez stronę warunków uzasadniających umorzenie opisanych należności winno wynikać ze stanu faktycznego sprawy. Organ orzekający o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia winien - w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że okoliczności sprawy nie pozwalają na stwierdzenie wystąpienia w sprawie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w powołanym przepisie, a uzasadnienie w tym zakresie powinno być szczegółowe i przekonywujące. Sam bowiem fakt nabycia w drodze spadku udziału ([...]) we własności gospodarstwa rolnego, co w tym wypadku wynosiło ok. [...] ha przeliczeniowe (który stał się podstawą utraty przez skarżącą prawa do zasiłku dla bezrobotnych) nie może stanowić argumentu braku istnienia przesłanek umorzenia nienależnie pobranego zasiłku wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy. Zdaniem Sądu, ustalony stan faktyczny nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie braku istnienia w/w ustawowych przesłanek umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, albowiem organy nie ustaliły właściwie rzeczywistej sytuacji życiowej i materialnej skarżącej. Zebrany materiał dowodowy został oceniony przez organ I instancji w sposób pobieżny, bez odniesienia do ww. przesłanek umorzenia, zaś organ II instancji właściwie od takiej oceny odstąpił. Podkreślić należy, że postępowanie prowadzone przez organy w tym przedmiocie podlega regułom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, określającym obowiązki tych organów zarówno w zakresie prowadzenia postępowania, jak również orzekania. W szczególności organ winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 Kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki, zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Ponadto winien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) oraz należycie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z zasadą przekonywania. Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie zarówno organ I instancji, jak i Wojewoda uchybili powyższym podstawowym zasadom postępowania administracyjnego. Podstawą odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych było ustalenie przez organ I instancji, że S. P. posiada lub posiadała nieruchomość rolną o powierzchni użytków rolnych przekraczającej [...] ha przeliczeniowe, którą otrzymała w drodze spadku po zmarłym ojcu i która stanowi jej faktyczne źródło utrzymania. Nieruchomość tą wraz z udziałem w nieruchomości następnie odstąpiła bez żadnych spłat matce. Organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób do wyjaśnień skarżącej, że nie uprawiała samodzielnie powyższych gruntów rolnych, nie uzyskiwała osobiście żadnych dochodów z tego tytułu. Faktycznym posiadaczem i użytkownikiem całego gospodarstwa rolnego jest jej matka E. C., której skarżąca pomagała w pracach na tym gospodarstwie. Organy obu instancji nie ustaliły i nie rozważyły jaka jest dochodowość owych [...] ha przeliczeniowych gruntu rolnego, stanowiącego część gospodarstwa, w szczególności czy dochód ten pozwalał na zaspokojenie innych, poza socjalnymi, potrzeb. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że nie podlega prawdzie, iż skarżąca nie korzysta z ziemi i nie ma żadnych dochodów. Organ nie wskazał i nie wyjaśnił natomiast z jakich przyczyn i na jakiej podstawie zajął takie stanowisko, czym naruszył zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 Kpa), jak też uchybił wymogom prawidłowego uzasadnienia z art. 107 § 3 Kpa. Z kolei organ odwoławczy nie skorygował wskazanych nieprawidłowości postępowania przed organem I instancji, nawet pomimo tego, że kwestia ta stanowiła jeden z głównych argumentów skarżącej podniesionych w odwołaniu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ w rozważaniach merytorycznych ograniczył się w zasadzie do powołania przepisu art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i autorytatywnego stwierdzenia, że strona ma możliwości uregulowania spornych należności wobec Powiatowego Urzędu Pracy, jest osobą w wieku [...] lat z możliwością podjęcia zatrudnienia. Argument ten nie wynika z treści art. 76 ust. 7 ustawy. Jednakże organ w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie, w kontekście przesłanek warunkujących umorzenie z art. 76 ust. 7 ww. ustawy. Zauważyć przy tym należy, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca od [...] lat ma trudności z podjęciem stałego zatrudnienia, a od [...] r. ponownie uzyskała status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Wprawdzie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie obliguje, lecz daje organowi możliwości umorzenia należności w przypadku wystąpienia ustawowych przesłanek, jednakże nie zwalnia to organu z obowiązku wyczerpującego uzasadnienia swojego stanowiska w sprawie - wręcz odwrotnie organ winien to uczynić tak, by nie można było mu zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Podkreślić też należy, iż organ podejmuje decyzję o której mowa w art. 76 ust. 7 w/w ustawy po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia, lecz nie jest nią związany. Decyzja powinna być podjęta w wyniku wszechstronnej oceny okoliczności wskazanych w tym przepisie. Z powyższych względów, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ winien uwzględnić sformułowane wyżej oceny i wnioski Sądu, a swoje rozstrzygnięcie winien uzasadnić mając na uwadze treść art. 107 § 3 Kpa W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt I wyroku. W punkcie II orzeczono na podstawie art. 152.