II SA/Sz 604/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2024 r. nr SKO.WD.472/965/2024 w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi wojewódzkiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zachodniopomorskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Koszalinie z dnia 24 stycznia 2024 r. nr ZZDW-3.4272.140.19.2022.MM, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz skarżącej A. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 14 maja 2021 r. A. S. (dalej: "skarżąca", "strona") zwróciła się do Zachodniopomorskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich o udzielenie zezwolenia na lokalizację ewentualnie przebudowę istniejącego zjazdu z drogi publicznej wojewódzkiej nr [...], dz. nr [...], w obrębie S. na działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], jako dodatkowy dojazd do nieruchomości [...] (działka nr [...] ma udostępniony dojazd poprzez zjazd z drogi wojewódzkiej na działkę [...]) oraz nieruchomości o numerach [...],[...],[...] w miejscowości S.. Strona poinformowała, że po wybudowaniu lub przebudowie zjazdu przedmiotowa działka nr [...] zostanie wykorzystana jako droga. Ewentualna przebudowa istniejącego zjazdu miała polegać na wybudowaniu zjazdu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, z zachowaniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także utwardzeniu nawierzchni kostką brukową i wybudowaniu odpowiednich przepustów. Zjazd miałby odsługiwać nieruchomości wskazane w petitum wniosku, a także nowo tworzone nieruchomości. Wnioskodawczyni jest współwłaścicielką nieruchomości oznaczonej działką nr [...]. Decyzją, z dnia 27 lipca 2021 r. Zachodniopomorski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Koszalinie udzielił zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] (Dz. nr [...]) w obrębie S. na działkę oznaczoną nr [...] do terenów zabudowy mieszkaniowej i turystyczno – letniskowej. Jednocześnie organ odstąpił od uzasadnienia decyzji na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek odwołań złożonych przez P. K., Z. C., R. D., M. M., M. M. decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 29 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, dalej: "u.d.p.") uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, iż jakkolwiek przedmiotem oceny organu odwoławczego jest decyzja uwzględniająca wniosek w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej, tak wobec braku uzasadnienia racji organu, Kolegium uznało za przedwczesną merytoryczną ocenę rzeczywistych uwarunkowań lokalizacji zjazdu, z uwagi na braki w materiale dowodowym sprawy, pozwalające na ocenę spełnienia warunków technicznych lokalizacji zjazdu. Organ I instancji wydane przez siebie rozstrzygnięcie oparł właściwie jedynie na wniosku strony, nie dokonując jakichkolwiek własnych ustaleń w uwzględnieniu wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie ustalił w sposób wiarygodny konkretnych uwarunkowań, stopnia natężenia ruchu pojazdów i pieszych w rejonie planowanej inwestycji, nie wskazał na ograniczenia wynikające z organizacji ruchu na tym terenie, a zatem nie dokonał rzetelnej oceny zasadniczego kryterium warunkującego budowę zjazdu, a mianowicie powodowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu. Organ nie wykazał stosownymi dowodami przyjętych w decyzji ustaleń. Za konieczne uznało nadto Kolegium uporządkowanie kwestii ustalenia kręgu stron postępowania wskazując, iż w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu, stroną postępowania, zgodnie z normą z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest właściciel lub użytkownik nieruchomości. W oparciu o przedłożone dokumenty organ odwoławczy ustalił, że współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej numerem [...] pozostają: A. S. T. w udziale [...] części; M. M. i M. M. w udziale [...] części; D. D. i R. D. w udziale [...] części; B. S. i i D. S. w udziale [...] części, A. B. i Z. B. w udziale [...] części, D. D. i H. D. (nie żyje) w udziale [...] części, M. K. i P. K. w udziale [...] części, B. K. i J. K. w udziale [...] części, I. S. i J. S. w udziale [...] części, M. K. w udziale [...] części, B. S. w udziale [...] części, Z. C. w udziale [...] części. Pismem z dnia 16 grudnia 2022 r. A. S. zmodyfikowała wniosek, wnosząc o wydanie decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu (budowa zjazdu), o ile istnieją warunki techniczne do jego budowy, nie zaś przebudowy, wyjaśniając iż przebudowa może nastąpić wyłącznie, gdy pierwotnie zjazd powstałby wskutek decyzji i byłby budowlą legalną. Dalej, wnioskodawczyni wniosła o modyfikację wniosku w zakresie zmiany charakteru zjazdu z indywidualnego na zjazd publiczny, uzasadniając powyższy wniosek obsługiwaniem przez zjazd nieruchomości w miejscowości S. (mieszkalne, handlowe i usługowe), o ile decyzja wydana zostanie na rzecz wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, zgodnie z żądaniem współwłaścicieli wpisanym do protokołu oględzin z dnia 23 września 2022 r. Decyzją z dnia 25 stycznia 2023 r., nr: ZZDW-3.4272.140.12.2022.MM Zachodniopomorski Zarząd Dróg Wojewódzkich odmówił wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. nr [...]) w obrębie S. na działkę nr [...] prowadzącą do zabudowy rekreacyjno – mieszkaniowej oraz usługowej, z uwagi na brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości nr [...] na przebudowę zjazdu. W uzasadnieniu powołanej decyzji organ I instancji wyjaśnił nadto, iż istniejący zjazd, wnioskowany do przebudowy, jest legalny. Powyższa decyzja została uchylona na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2023 r., nr SKO.WD.472/1210/2023. Zdaniem Kolegium, budowa lub przebudowa zjazdu z drogi wojewódzkiej - a niewątpliwie z taką drogą mamy do czynienia w tym postępowaniu - musi być poprzedzona dokonaniem zgłoszenia w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane, wraz z którym obligatoryjnie przedłożyć należy oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (złożone pod odpowiedzialnością karną). Zdaniem organu, dla posiadania takiego prawa, na etapie postępowania zgłoszeniowego, inwestor winien będzie uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, albowiem realizacja inwestycji budowlanej zdecydowanie wykracza poza zakres czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. W piśmie z dnia 27 grudnia 2023 r. A. S. zażądała ponownie wydania zezwolenia na budowę zjazdu, a nie jego przebudowę, kwestionując po raz kolejny legalność usytuowania dotychczasowego zjazdu. Wnioskodawczyni zażądała nadto określenia możliwości utworzenia skrzyżowania, w sytuacji zmiany przeznaczenia działki nr [...] na drogę wewnętrzną. Decyzją z dnia 24 stycznia 2024 r. nr ZZDW-3.4272.140.19.2022.MM Zachodniopomorski Zarząd Dróg Wojewódzkich udzielił zezwolenia na przebudowę zjazdu zwykłego z drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. nr [...]) w obrębie S. na działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] działka rolna prowadzącą do zabudowy rekreacyjno – mieszkaniowej oraz usługowej na czas nieokreślony. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając decyzji naruszenie m.in. art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu w sytuacji, gdy należało wydać decyzję na budowę zjazdu, samowolnie wybudowanego, bez zachowania jakichkolwiek warunków technicznych. Dodatkowo odwołania również wnieśli: M. M., M. M., Z. C., D. D., M. K., P. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając decyzji: - wydanie decyzji pomimo braku zgody pozostałych współwłaścicieli; - uwzględnienie wyłącznie partykularnego interesu wnioskodawczym, z naruszeniem interesu większości współwłaścicieli; - zaburzenie istniejącego i utrwalonego układu drogowego drogi wojewódzkiej. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia 5 grudnia 2024 r. nr SKO.WD.472/965/2024, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1, 3 i 4 u.d.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przytoczyło dotychczasowy stan faktyczny w sprawie oraz wyjaśniło, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do kwestii braku podstaw uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości na budowę lub przebudowę zjazdu, Kolegium zauważyło, iż uwzględnienie w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jako uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu właściciela lub użytkownika nieruchomości, oznacza tylko, że taki podmiot może inicjować postępowanie w tym przedmiocie, bez koniecznej zgody innych współwłaścicieli. Przepis ten ma na celu wyeliminowanie z kręgu uprawnionych osób - tych, które nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości, nie uzależniając jednak rozstrzygnięcia z wniosku jednego ze współwłaścicieli od zgody pozostałych. Ta kwestia, jak wskazało Kolegium, została przeniesiona na etap postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Zdaniem Kolegium, zapewnienie uczestnictwa w postępowaniu, zainicjowanym przez A. S. , pozostałym współwłaścicielom nieruchomości nie jest tożsame z obowiązkiem uzyskania kategorycznej ich zgody na lokalizację, czy przebudowę zjazdu, jakkolwiek ich stanowisko podlega ocenie w tym postępowaniu, jak każdy inny dowód w sprawie, nie determinując jednak rozstrzygnięcia brakiem zgody współwłaścicieli. W dalszej części uzasadnienia Kolegium zwróciło uwagę, że wnioskodawczyni pismem z dnia 14 maja 2021 r. wystąpiła do zarządcy drogi o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu, ewentualnie przebudowę istniejącego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. nr [...]) na nieruchomość oznaczoną działką nr [...], jako dodatkowy zjazd z drogi wojewódzkiej na działkę nr [...] oraz nieruchomości o numerach: [...], [...] i [...] w miejscowości S.. W piśmie z dnia 16 grudnia 2022 r. skarżąca zmodyfikowała swój wniosek poprzez ograniczenie żądania wyłącznie do udzielenia zgody na lokalizację zjazdu (eliminując alternatywne żądanie o przebudowę istniejącego zjazdu). Ten też wniosek konsekwentnie podtrzymała w niniejszym postępowaniu, domagając się rozpatrzenia wniosku o udzielenie zgody na lokalizację (budowę zjazdu) nowego zjazdu. W odwołaniu od zaskarżonej decyzji A. S. postawiła organowi I instancji zarzut wykroczenia zaskarżonym aktem poza granice jej żądania, rozstrzygając o udzieleniu zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu, zamiast o udzieleniu zezwolenia na budowę nowego zjazdu. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, że przedłożone w sprawie dokumenty pozwalają na uznanie, iż wolą skarżącej jest usytuowanie zjazdu w miejscu dotychczasowego, istniejącego legalnie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na wnioskowaną działkę nr [...]. Zdaniem Kolegium wniosek dotyczący lokalizacji zjazdu (budowy zjazdu) w miejscu już istniejącego zjazdu nie może być zakwalifikowany inaczej, jak wniosek o jego przebudowę. W tej sytuacji Kolegium uznało decyzję organ I instancji za prawidłową, bowiem organ nie wyszedł ani poza granice wniosku, ani też poza granice dozwolonej wykładni przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych udzielając zezwolenia na przebudowę zjazdu. W realiach sprawy organ I instancji właściwie ocenił zakres zastosowania przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, dowodząc legalności istniejącego zjazdu, w miejscu w którym skarżąca zaplanowała budowę nowego zjazdu. Skarżąca żąda zlokalizowania zjazdu dokładnie w miejscu zjazdu istniejącego i legalnie funkcjonującego, dlatego nie może być mowy o jego budowie, ale wyłącznie o przebudowie zjazdu. Zakres wnioskowanych robót odpowiada pojęciu przebudowy zjazdu. A. S. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Jednocześnie zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zaniechaniem uzupełnienia materiału dowodowego takiego jak zasięgniecie opinii biegłego celem ustalenia czy zjazd nie narusza zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowy w sytuacji gdy, jego część znajduje się na terenie rogatek jak również wybiórczą ocenę materiału dowodowego przez organ w szczególności poprzez zaniechanie ustosunkowania się do braku zgody PKP na zajecie terenu i budowę zjazdu na terenie na którym ma zostać wybudowany zjazd; 2. art. 7 ust. 1 k.p.a. poprzez brak uzyskania przez organ zgody lub zasięgnięcia opinii PKP PLK Zakład Linii Kolejowych na budowę zjazdu na działce należącej do w/w, w sytuacji, gdy strona nigdy nie wyrażała takiej zgody a uzyskanie takiej zgody jest niezbędnym elementem wydania decyzji; 3. art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania jakichkolwiek danych technicznych wymaganych dla zjazdu w szczególności, że charakter gruntu na którym ma zostać wybudowany zjazd jest terenem zamkniętym, a procedura przebudowy zjazdu w pierwszej kolejności wymaga ustalenia czy zjazd został wybudowany legalnie i czy jest możliwość jego legalizacji a następnie przebudowy; 4. art. 89 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron; 5. art. 106 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uzyskania zgody, opinii PKP PLK na lokalizację zjazdu na terenie należącym do w/w oraz bez uzyskania stanowiska w tym stosownych dokumentów potwierdzających stanowisko Nadzoru Budowlanego co do legalności zjazdu. 6. § 77, § 79 i § 170 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez brak ustalenia parametrów technicznych inwestycji, albowiem organ poprzestał na powieleniu informacji z Zachodniopomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (błędnych informacji) pomimo kwestionowania tych informacji przez stronę. 7. art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. z późniejszymi zmianami - o drogach publicznych poprzez brak wskazania warunków technicznych tj. pomiarów, zakresu robót, odległości od rogatek, oznakowania zjazdu, zbadania czy budowa nie narusza zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym; 8. zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, a w szczególności czy istnieje pozwolenie na budowę zjazdu. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz dopuszczenie i przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego załączonej do skargi. Zdaniem skarżącej, wydanie decyzji zezwalającej na przebudowę zamiast budowę jest w dalszym ciągu obejściem prawa i nie jest zgodne z żądaniem strony. Nie można wydać pozwolenia na przebudowę skoro obiekt nigdy nie został wybudowany. Skarżąca wskazuje, że organ usilnie prowadzi postępowanie w zakresie przebudowy zjazdu, a nie lokalizacji zjazdu, czyli niezgodnie z wnioskiem skarżącej. Tymczasem skarżąca domaga się wydania decyzji, którą będzie mogła faktycznie zrealizować lub wydania decyzji negatywnej w której organ jednoznacznie wskaże niemożność uzyskania zgody na zjazd. Skarżąca nie domaga się wydania decyzji wyłącznie zezwalającej, która następnie nie będzie mogła zostać wykonana. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie dnia 22 stycznia 2026 r. pełnomocniczka skarżącej oświadczyła, że podtrzymuje skargę. Jednocześnie wskazała, że organ rozpoznał sprawę poza granicami wniosku, bowiem skarżąca domagała się zezwolenia na lokalizację zjazdu. Nadto na rozprawie Sąd postanowił stosownie do art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 24 stycznia 2024 r. udzielającą zezwolenia na przebudowę zjazdu zwykłego z drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. nr [...]) w obrębie S. na działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], stanowiącą m.in. własność skarżącej, na czas nieokreślony. Sąd stwierdza, że kontrolowane decyzje zostały wydane przedwcześnie oraz z pominięciem stanowiska strony prezentowanego już w toku postępowania administracyjnego. Decyzje organów obu instancji zostały wydane w oparciu o materialnoprawną podstawę jaką stanowiła ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Z regulacji art. 29 ust. 1 u.d.p. wynika, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu toczy się na wniosek podmiotu zainteresowanego, czyli właściciela, użytkownika nieruchomości przyległej do drogi. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W art. 63 § 2 k.p.a. wskazano, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Za ugruntowany należy uznać pogląd, zgodnie z którym prawo do określenia charakteru pisma i jego treści przyznane zostało wyłącznie podmiotowi wnoszącemu pismo a nie organowi, do którego zostało ono skierowane. Jest to szczególnie istotne w przypadku podań zawierających wnioski o wszczęcie postępowania. W razie wątpliwości organu sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Jeżeli jednak z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku żądać jego sprecyzowania. Dokładne ustalenie treści żądania strony jest istotne z uwagi na to, że wyznacza ona rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a zatem wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Podkreślić przy tym należy, że organ związany jest tym żądaniem. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie skarżąca w pierwszym, złożonym do organu, podaniu z dnia 14 maja 2021 r. inicjującym niniejsze postępowanie, wniosła o zezwolenie na lokalizację (budowę) ewentualnie przebudowę zjazdu z drogi publicznej wojewódzkiej nr [...] (działka [...]) na działkę nr [...] w miejscowości S.. Zwrócić należy uwagę, że w piśmie z dnia 16 grudnia 2022 r. strona zmodyfikowała swoje żądanie poprzez wskazanie, że wnosi o budowę zjazdu, a nie jego przebudowę. Takie żądanie powtórzyła również w kolejnym piśmie z dnia 27 grudnia 2023r. Niemniej organ I instancji nie uwzględniając intencji strony orzekł w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu. Podobnie organ odwoławczy pomijając stanowisko strony wyrażone w odwołaniu przyjął, że sprawa zainicjowana jej wnioskiem z dnia 14 maja 2021 r. dotyczy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu. Tymczasem skarżąca konsekwentnie wskazuje, że jej intencją jest budowa zjazdu, a nie jego przebudowa. Stanowisko to zostało powtórzone również w skardze i wyrażone przez jej pełnomocniczkę na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r., która podkreśliła, że organ rozpoznał sprawę poza granicami wniosku, w sytuacji gdy skarżąca domagała się zezwolenia na lokalizację zjazdu. Podkreślić należy, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada pogłębiania zaufania do organów państwa zostaje naruszona, również kiedy organ dokonuje samodzielnej interpretacji żądań strony. Ponieważ w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ nie uwzględniając intencji strony dokonał samodzielnej interpretacji jej żądania, tym samym naruszył opisane wyżej zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie określonej w art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania słusznego interesu strony oraz zasady budowania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Ponownie prowadząc postępowanie organ uwzględni powyższe uwagi, a jego obowiązkiem będzie ponowna ocena wniosku skarżącej. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że odniesienie się do pozostałych argumentów skargi byłoby przedwczesne. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.