II SA/Sz 606/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. Nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 140 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], orzekającą o cofnięciu R.W. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi wg kategorii B prawa jazdy. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia [...] wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji w celu skierowania kierowcy R.W. do poddania się kontrolnemu egzaminowi w zakresie prawa jazdy kategorii: "B, C, BE, CE". Podstawą wniosku był fakt, że kierowca przekroczył liczbę 24 punktów, otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzją z dnia [...] Podinspektor w Wydziale Komunikacji i Transportu Dróg Powiatowych w [...], działając z upoważnienia Starosty [...], skierował R.W. na poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji na prawa jazdy - egzamin teoretyczny i praktyczny. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, po uwzględnieniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji, w którym wyspecyfikowano naruszenie przepisów ruchu drogowego oraz podano, że przypisane tym wykroczeniom punkty karne - wyniosły ogółem [...], a zatem kierowca przekroczył ilość dopuszczalnych [...] punktów karnych. R.W., reprezentowany przez pełnomocnika złożył odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (data wpływu do organu [...] r.) wskazując, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym. Uzasadniając podniesiony zarzut odwołujący wyjaśnił, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji, nie przekroczył liczby [...] punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Składający odwołanie wyjaśnił, że wyrokiem Sądu Rejonowego - Wydział II Karny w [...] z dnia [...] r., (prawomocnym z dniem [...] r.), ukarany został za wykroczenie drogowe popełnione [...] r., liczbą [...] punktów karnych. Według odwołującego dopiero następnego dnia liczonego od daty uprawomocnienia się w/w wyroku, możliwe było dokonanie ostatecznego wpisu [...] punktów karnych za wykroczenie z dnia [...] Odwołujący stwierdził, że w dniu [...]r. w ewidencji mogło być zapisanych jedynie [...] punktów. Tym samym odwołujący stwierdził, że skierowanie go na egzamin "kontrolny" nie było uzasadnione. Ponadto R.W. wskazał, że w dniu [...] r. odbył szkolenie w [...] Ośrodku Ruchu Drogowego w [...], w wyniku którego "odjęte mu zostało [...] punktów karnych". Stąd też skierowanie na egzamin kontrolny R.W. uznał, za nieprawidłowe i decyzję w tym przedmiocie organ odwoławczy winien uchylić, zaś postępowanie w tej sprawie umorzyć. Nie czekając na wynik postępowania odwoławczego, R.W. w dniu [...]., przystąpił do egzaminu państwowego na kategorię "B" prawa jazdy i uzyskał wynik negatywny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uwzględniło odwołanie R.W. i uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...]r i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, Kolegium wskazało, że uwzględniając treść przepisów art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, należy przyjąć, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego policji, w razie przekroczenia [...] punktów za przekroczenie przepisów w ruchu drogowym, przy czym ilość zgromadzonych punktów w dacie wydania skierowania nie budzi wątpliwości i faktycznie we właściwej ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego policji przekracza liczbę [...] punktów. Organ odwoławczy zauważył, że R.W. przed wydaniem zaskarżonej decyzji, odbył stosowne szkolenie w [...] Ośrodku Ruchu Drogowego w [...] co skutkuje zmniejszeniem posiadanych punktów o liczbę [...] na podstawie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Zaświadczenie o odbytym szkoleniu strona dołączyła do odwołania. Kolegium nakazało Staroście ustosunkowanie się do tej okoliczności i ustalenie, ile ostatecznie punktów karnych zostało stronie przypisanych i adekwatnie do ich ilości prowadzić dalej postępowanie administracyjne lub je umorzyć. Ponownie rozpatrujący sprawę Starosta [...] decyzją z dnia [...] na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowy orzekł o cofnięciu R.W. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi wg kategorii "B" prawa jazdy. Zastosowanie powyższego przepisu organ I instancji wyjaśnił tym, że R.W. skierowany na podstawie decyzji z dnia [...] r. na kontrolny egzamin w zakresie prawa jazdy kategorii: "B,C,BE,CE", w dniu [...]. przystąpił do tego egzaminu państwowego i uzyskał wynik negatywny, a tym samym wypełniona została w sprawie przesłanka wskazana w przepisie art. 140 ust. 1 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, uzasadniająca cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. R.W., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...]r., zarzucając jej naruszenie art. 140 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez cofnięcie mu uprawnień do kierowania pojazdami, pomimo braku ku temu podstaw prawnych. Odwołujący wskazał, że co prawda decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów, jednakże decyzja ta została zaskarżona, a następnie uchylona przez organ odwoławczy i sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak zauważył odwołujący, w dacie przystąpienia do egzaminu kontrolnego decyzja kierująca go na egzamin kontrolny była nieprawomocna, a w dacie wystawienia decyzji o cofnięciu uprawnień nie istniała już w obrocie prawnym. Pomimo tego, że R.W. przystąpił do egzaminu kontrolnego, to jednak uznał, że nie było podstawy prawnej, nakazującej mu przystąpienie do takiego egzaminu. Według odwołującego, dopiero prawomocne zakończenie postępowania w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w następstwie, którego kierowca przystąpi do egzaminu mogłoby (w razie negatywnego wyniku tego egzaminu) dać podstawę do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W związku z powyższym odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] w wyniku rozpatrzenia odwołania R.W. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] o cofnięciu stronie uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi wg kategorii "B". W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że R.W. przystąpił do egzaminu państwowego na kategorię B prawa jazdy i uzyskał wynik negatywny. Okoliczność ta, jak zauważył organ odwoławczy, stanowiła podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami zgodnie z uzyskaną kategorią prawa jazdy. Podstawę materialnoprawną przedmiotowej decyzji organ odwoławczy upatrywał w przepisie art. 140 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Kolegium wskazało, że decyzje wydawane na podstawie powyższego przepisu nie zostały pozostawione uznaniu organu orzekającego, lecz mają charakter rozstrzygnięcia związanego, co oznacza, że organ obowiązany jest wykonać dyspozycję przewidzianą w ustawie, tj. cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami w przypadku utraty przez kierowcę kwalifikacji wskutek uzyskania negatywnego wyniku egzaminu państwowego. Organ odwoławczy uznał, że nietrafne były twierdzenia odwołującego, iż nie ma znaczenia w sprawie, czy decyzja nakazująca odbycie przedmiotowego egzaminu jest prawomocna. Negatywny wynik egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje, któremu poddał się kierujący z jakiegokolwiek powodu, stanowi – w ocenie Kolegium - samoistną podstawę do obligatoryjnego cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie R.W., wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego , skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 140 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez przyjęcie, że możliwe jest cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi na podstawie negatywnego wyniku egzaminu w sytuacji, gdy egzamin ten został przeprowadzony bez podstawy prawnej. Skarżący podtrzymał stanowisko prezentowane w odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...]r. stwierdzając, że nie było prawomocnej decyzji nakazującej skarżącemu przystąpienie do przedmiotowego egzaminu kontrolnego, wydanej w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym. W takiej sytuacji skarżący uważa, że nie był zobowiązany do przystępowania do egzaminu kontrolnego, a tym samym nawet negatywny wynik egzaminu nie mógł skutkować cofnięciem mu uprawnień do kierowania pojazdami. Jeżeli zatem decyzja taka nie została wydana to - w ocenie skarżącego - nie było żadnych podstaw, aby uznawać za podstawę do cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi negatywnego wyniku egzaminu kontrolnego. Zdaniem strony nie może skutkować negatywnie dla obywatela jakakolwiek czynność organu administracji przeprowadzana bez wcześniejszej prawomocnej podstawy prawnej. Na rozprawie sądowej, która odbyła się w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i dodatkowo oświadczył, że nie wie, aby w sprawie była wydana nowa decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji R.W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym jak i przepisami prawa procesowego. Ponadto Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a). Rozpoznając sprawę w świetle kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, z przyczyn w niej podniesionych. Podstawą wniesionej skargi jest zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 140 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, to jest - jak wskazuje skarżący - na błędnym przyjęciu przez organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, że możliwe jest cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi na podstawie negatywnego wyniku egzaminu, gdy egzamin ten został przeprowadzony bez podstawy prawnej, a dokładniej rzecz uściślając w sytuacji, gdy do tego egzaminu kontrolnego kierowca przystąpił pomimo braku w obrocie prawnym prawomocnej decyzji w przedmiocie poddania się przedmiotowemu egzaminowi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest kwestią kontrowersyjną, że przesłanką wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1-4, jest ostateczność decyzji o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2009r., sygn. akt III S.A./Gd 405/09. opubl. LEX Nr 557178). Skład orzekający w niniejszej sprawie, podziela w pełni powyższy pogląd. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, faktem bezspornym jest, że R.W. poddał się badaniu kontrolnemu w celu weryfikacji uprawnienia do prowadzenia pojazdów silnikowych w sytuacji, gdy decyzja S.G. nakazująca poddanie się temu egzaminowi była nie tylko nieostateczna, ale wskutek wniesienia odwołania przez skarżącego, została następnie uchylona przez organ II instancji. W takiej sytuacji jak przedmiotowa nie sposób podzielić stanowiska organów, że wystarczającym powodem dla cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, jest fakt, że kierowca poddał się stosownemu badaniu kontrolnemu. Sąd zauważa, że zgodnie z treścią art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinnością organu administracji publicznej jest działanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomości kulturę prawną obywateli. W doktrynie przyjmuje się, że budząca zaufanie praktyka organów administracji publicznej powinna spełniać postulat przewidywalności, pewności, a ponadto opierać się na przejrzystych i czytelnych zasadach (R. Kędziora. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, 2005 r., str. 44). Konkretyzując powyższą tezę na gruncie niniejszej sprawy, należy przyjąć, że realizacja zasady wyrażonej w art. 8 Kpa powinna polega nie tylko na obowiązku sporządzenia przez organ uzasadnienia decyzji w sposób przekonujący stronę do zachowania się zgodnie z jego treścią, ale także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela do czynności organu, tzn. czytelny i zrozumiały dla strony, nie powodujący negatywnych zjawisk w postaci niepewności, co do wynikających z przepisów prawa obowiązków zachowania się obywatela albo prowadzący do błędnych wniosków w tym zakresie. W takim kontekście niedopuszczalna jest sytuacja, w której skarżący winien dociekać, albo pozostaje w niepewności, co do wykonania nałożonego obowiązku poddania się kontrolnemu egzaminowi w celu sprawdzenia kwalifikacji do prowadzenia pojazdów, dotyczy to w szczególności momentu wykonania tego obowiązku. W ocenie Sądu, podstawa prawna przyjęta przez organy obu instancji została zastosowana wadliwie, uzasadniając konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie organy winny w pierwszej kolejności ustalić wystąpienie koniecznych przesłanek, określonych w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym tj. czy nastąpiło złożenie wniosku przez uprawniony podmiot - komendanta wojewódzkiego policji oraz ustalić, czy nastąpiło przekroczenie przez kierowcę limitu 24 pkt otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Sądu, w trybie powołanego wyżej przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, istniał obowiązek organów poczynienia ustaleń w zakresie faktycznej ilości punktów zebranych przez R.W., ujętych przez organ Policji w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, skoro taki zarzut był podnoszony przez kierowcę w toku postępowania administracyjnego. Dopiero bezsporne ustalenie ilości punktów faktycznie przypisanych skarżącemu obliguje organ do wydania decyzji celem poddania kierowcy sprawdzeniu kwalifikacji do prowadzenia pojazdów silnikowych. Kierowca zobowiązany jest do niezwłocznego wykonania tego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy istnieje decyzja określająca to zobowiązanie i podlega wykonaniu dopiero z dniem, w którym decyzja ta stanie się ostateczna (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 18/10, opublikowany w Lex nr 559749). Sąd zauważa, że decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, Kolegium uchyliło decyzję Starosty [...] stwierdzając brak odniesienia się przez organ I instancji do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Na marginesie należy stwierdzić, że przepisy ustawy o ruchu drogowym nie zawierają unormowania umożliwiającego kierowcy poddanie egzaminowi kontrolnemu w celu weryfikacji posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami, w sytuacji gdy poddanie się temu obowiązkowi pozostaje bez związku z sytuacjami opisanymi w tej ustawie, a tak w okolicznościach niniejszej sprawy należy upatrywać poddanie się przedmiotowemu egzaminowi przez R.W., skoro z ostatecznej decyzji organu nie wynikał obowiązek poddania się temu egzaminowi. Sąd uchylając decyzję obu instancji wskazuje, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu będzie ustalenie w ewidencji prowadzonej przez właściwy organ Policji, ile faktycznie punktów za przekroczenie przepisów ruchu drogowego zostało w sposób ostateczny przypisanych R.W., przyjmując dla tego ustalenia dzień wszczęcia postępowania administracyjnego (tj. [...].). Ponadto dla pełnej oceny poczynionych ustaleń organ winien również odnieść się do przedstawionego przez skarżącego dowodu w postaci zaświadczenia wystawionego przez Dyrektora [...] Ośrodka Ruchu Drogowego w [...], odbytym szkoleniu w dniu [...]r. i jak wskazuje skarżący okoliczność ta winna skutkować odjęciem [...] pkt karnych w stosownej ewidencji. W tym stanie rzeczy orzeczono, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiocie wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.).