II SA/Sz 609/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi T. A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] r. nr [...]. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2015 r. poz. 149 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o promocji zatrudnienia [...]", po rozpatrzeniu odwołania T.A. od decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] r. o utracie przez T. A. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. – utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy wynikało, że Powiatowy Urząd Pracy w S.(PUP) na dzień [...] r. wyznaczył T. A., zarejestrowanemu jako osoba bezrobotna, termin stawienia się w Urzędzie w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. O terminie bezrobotny wiedział, co potwierdził własnoręcznym podpisem na karcie pn. "Stawiennictwo w Urzędzie Pracy i propozycje przedłożone bezrobotnemu" (k. 196 akt adm.). Skarżący w wyznaczonym terminie nie stawił się, natomiast w dniu [...] r. powiadomił PUP pocztą elektroniczną o przyczynie swojej nieobecności, załączając zaświadczenie wystawione przez firmę A. w S. o odbyciu w dniu [...] r. rozmowy kwalifikacyjnej. Starosta pozbawiając decyzją z dnia [...] r. T.A. statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] r. stwierdził, że jakkolwiek skarżący przedłożył zaświadczenie w terminie wynikającym z przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia [...], to jednak nie poinformował organu o przyczynach niestawiennictwa po odbytej rozmowie kwalifikacyjnej w dniu [...] r. Starosta wyraził również wątpliwość, czy zawiadomienie o rozmowie kwalifikacyjnej jest zdarzeniem nagłym i stąd też T. A. mógł uprzedzić organ o kolizji terminu umówionej rozmowy z terminem stawiennictwa w PUP. W odwołaniu od decyzji T. A. podał, że rozmowa kwalifikacyjna odbyła się w środku dnia, co uniemożliwiło mu dojazd do urzędu pracy w tym dniu, w godzinach jego urzędowania, tym bardziej, że nie dysponuje samochodem i zdany jest na komunikację publiczną. Dodał również, że pozbawiono go statusu osoby bezrobotnej nie weryfikując nawet jego usprawiedliwienia oraz, że aktywne poszukiwanie przez niego pracy jest wystarczającym usprawiedliwieniem niestawiennictwa tym bardziej, iż do tej pory regularnie stawiał się w PUP w wyznaczonych terminach. Wojewoda uzasadniając decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. o pozbawieniu T. A. statusu osoby bezrobotnej powołał się na przepisy art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia[...] a następnie stwierdził, że podany przez skarżącego powód niestawiennictwa w wyznaczonym terminie nie stanowi uzasadnionej przyczyny tego niestawiennictwa. Organ odwoławczy stwierdził, że z odwołania nie wynika, iż rozmowa kwalifikacyjna w dniu [...] r. nie była zdarzeniem nagłym i nieprzewidzianym przez skarżącego i z tego powodu nic nie stało na przeszkodzie, by zawiadomić urząd pracy o tej okoliczności. Wskazał również, że T. A. do wyjazdu musiał się wcześniej przygotować, a zatem w jego interesie prawnym było zawiadomienie PUP. Nadto nie udowodnił, że rozmowa trwała cały dzień roboczy i nie miał możliwości telefonicznego powiadomienia, iż udaje się na spotkanie. Organ podkreślił również, że podana przez skarżącego przyczyna niestawiennictwa nie wynikała z okoliczności natury obiektywnej, niezależnej od jego woli. Miała za to charakter planowany, skarżący o niej wiedział i się do niej przygotowywał. T. A. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi przytoczył treść uzasadnienia decyzji organu II instancji oraz podał, że odkąd jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, tj. od roku [...] regularnie stawiał się na wyznaczone wizyty. Dodał, że jest osobą ubogą i prostą, często nie rozumie znaczenia przedkładanych mu dokumentów, natomiast żadna osoba zatrudniona w PUP nie pochyliła się nad tym, by mu wyjaśnić wynikające z nich skutki. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania i przepisy prawa materialnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia[...] jednoznacznie wskazuje, że uzyskanie i zachowanie statusu bezrobotnego zależy od legitymowania się gotowością do podjęcia zatrudnienia. W celu potwierdzenia tej gotowości i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się w wyznaczonych terminach do właściwego powiatowego urzędu pracy. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organów obu instancji stanowił przepis art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia [...], w myśl którego starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt. 3, w zależności od liczby niestawiennictw. Do zaistnienia podstaw do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, należy zatem ustalić, że: osoba nie stawiła się w wyznaczonym terminie oraz, że - w terminie 7 dni liczonym od dnia, w którym bezrobotny miał stawić się w organie administracji, nie powiadomił o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Przepis nie nakazuje usprawiedliwić przyczyny nieobecności w dniu wyznaczonym, ale strona ma podać uzasadnioną przyczynę swojej nieobecności w wyznaczonym terminie. Przepis nie wymaga więc usprawiedliwienia nieobecności, a jedynie powiadomienia o uzasadnionej przyczynie nieobecności. Inaczej mówiąc, bezrobotny ma obowiązek powiadomić organ administracji publicznej, do którego miał się zgłosić w określonym dniu, o uzasadnionej przyczynie niemożności stawienia się w tym dniu. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze, że sprawy dotyczące statusu osoby bezrobotnej należą do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w których zgodnie z treścią art. 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. W ocenie Sądu, zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 9, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie zdołały należycie i dokładnie wyjaśnić stanu faktycznego leżącego u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wydanych przez nie decyzjach, a w konsekwencji – rozstrzygnęły z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miało wyjaśnienie okoliczności związanych z uzasadnieniem przyczyny niestawiennictwa skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. w dniu [...] r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organy nie negują, iż skarżący w dniu [...] r., czyli z zachowaniem siedmiodniowego terminu, pocztą elektroniczną powiadomił o przyczynie niestawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] r. oraz przesłał zaświadczenie na tę okoliczność. Organy kwestionują jednak jako usprawiedliwienie nieobecności przyczynę niestawiennictwa, tj. rozmowę kwalifikacyjną wskazując, że poszukiwanie pracy nie jest uzasadnioną przyczyną niestawiennictwa w Urzędzie albowiem przyczyny te winny mieć charakter obiektywny, niezależny od bezrobotnego (nagła choroba, trudności komunikacyjne itp.). Nadto wskazują, że obowiązkiem bezrobotnego jest zawiadomienie PUP przed terminem nieobecności przypadającej w dniu wyznaczonego stawiennictwa w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy tym bardziej, że w ich przekonaniu bezrobotny o terminie rozmowy wiedział i musiał się do niej przygotować. Z powyższą argumentacją zgodzić się nie można tym bardziej, że niektóre twierdzenia, mające zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia nie znajdują potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy. Są jedynie efektem w żaden sposób nieudowodnionych i niewyjaśnionych przypuszczeń. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że w sytuacji gdy przedstawione przez stronę pisemne usprawiedliwienie nieobecności i wyjaśnienia zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji okazały się niewystarczające, rzeczą organu odwoławczego jest rozważenie, czy istniejące nadal wątpliwości można usunąć a następnie wezwanie w tym celu strony do złożenia wyjaśnień. Tymczasem organy obu instancji poza arbitralnymi stwierdzeniami nie przeprowadziły żadnych ustaleń zmierzających do zweryfikowania twierdzeń skarżącego i nie przesłuchały skarżącego na okoliczność, z jakiego powodu umówił się z potencjalnym pracodawcą w dniu 10 lutego 2016 r., czy termin ten został wyznaczony z wyprzedzeniem umożliwiającym zmianę terminu stawiennictwa w PUP, czym dojechał do S. , czy miał szansę zdążyć tego samego dnia do Urzędu. Z akt nie wynika również, by organy z własnej inicjatywy przeprowadziły innego rodzaju, wiarygodny dla organu, dowód. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że uzasadnienie przyczyny (usprawiedliwienie) niestawiennictwa w wyznaczonym dniu w PUP może być wykazane wszystkimi środkami dowodowymi, o których mowa w art. 75 k.p.a. Skarżący, przesyłając usprawiedliwienie swojej nieobecności w PUP w dniu [...] r. pozostawał w przekonaniu, że przedstawione w nim okoliczności stanowią uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa w rozumieniu przepisów ustawy. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia [...] nie definiują, jaka jest (prawnie) uzasadniona, a jaka nie jest (prawnie) uzasadniona przyczyna niestawiennictwa. Przepis art. 33 ust. 4 pkt. 4 ustawy, ogólnie stanowi o "uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa", pozostawiając jego ocenę swobodzie, ale nie dowolności organu. Innymi słowy, bezrobotny, starając się, jak w tym przypadku, dopełnić obowiązku usprawiedliwienia niestawiennictwa, musi wiedzieć, co organ uzna za "uzasadnioną", a co może uznać za "nieuzasadnioną" przyczynę niestawiennictwa. Bezrobotny w zrozumiały dla niego sposób m.in. o tych przyczynach winien być informowany w trakcie rejestracji w PUP, która nie może polegać tylko na bezrefleksyjnym podpisywaniu kolejnych pouczeń oraz wynikających z nich konsekwencji. Inne rozumienie treści omawianych przepisów oraz powinności organów mogłyby oznaczać zupełną, przypadkową dowolność w ich stosowaniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji jeszcze raz wnikliwie przeanalizują, przy zastosowaniu dostępnych środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a., czy spełnione zostały przesłanki z art. 33 ust.4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia [...] do pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego. Rozważą przy tym, dlaczego zarzucono (przypisano) skarżącemu, że rozmowa z pracodawcą w sprawie zatrudnienia, w miejscu odległym od miejsca zamieszkania, nie była uzasadnioną przyczyną niestawiennictwa skarżącego w PUP, skoro z okoliczności faktycznych wynika, że T. A. nie stawił się w wyznaczonym terminie z tej właśnie przyczyny, o czym powiadomił Powiatowy Urząd Pracy w S. w ustawowym terminie. Organy wezmą również pod uwagę, że powoływanie się na orzeczenia sądów administracyjnych jest uzasadnione wówczas, gdy stan faktyczny i prawny sprawy jest tożsamy z tym, którego dotyczy rozpatrywana sprawa. Organy winny mieć przede wszystkim na względzie, że poszukiwanie pracy jest pierwszorzędnym prawem i obowiązkiem osoby bezrobotnej i temu celowi powinny być podporządkowane inne czynności bezrobotnego, w tym – obowiązek stawienia się w Urzędzie celem potwierdzenia gotowości do podjęcia zatrudnienia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.