II SA/Sz 61/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. G, na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie w części dotyczącej stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia przez J. G., II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. G. kwot [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 22 listopada 2024 r., nr WOA.7722.118.2024.KSa, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej: organ odwoławczy", "ZWINB"), na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej: "u.p.b."), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez K. i J. G., reprezentowanych przez r. pr. F. W., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "organ I instancji", "PINB") z dnia 26 sierpnia 2024 r., nr PINB.5140.15.I.2024.MSz, w przedmiocie wstrzymania K. i J. G. budowy, związanej z samowolnym wybudowaniem budynku rekreacji indywidualnej wraz ze zbiornikiem bezodpływowym, na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] gmina D.. Z uzasadnienia postanowienia jak i akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2024 r., nr PINB.5140.15.I.2024.MSz, wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5 i art. 48a ust. 1 u.p.b., PINB wstrzymał K. i J. G. budowę, związaną z samowolnym wybudowaniem budynku rekreacji indywidualnej wraz ze zbiornikiem bezodpływowym, na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina D., informując jednocześnie o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 48 ust. 1 u.p.b.) oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego w kwocie 5.000 zł. Organ odwoławczy stwierdził, że ww. postanowienie organu I instancji zawiera prawidłowe (zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a.) pouczenie o możliwości wniesienia na nie zażalenia do ZWINB, w terminie 7 dni od daty jego doręczenia, za pośrednictwem PINB. Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie organu I instancji zostało doręczone K. G. dnia 12 września 2024 r., dowodzi tego podpis K. G. oraz data, zamieszczona na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ww. postanowienia oraz pełnoletniemu domownikowi - K. G., który podjął się oddania przesyłki adresatowi - tj. J. G., dnia 12 września 2024 r.; dowodzi tego podpis ww. domownika, tj. K. G. oraz data, zamieszczona na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ww. postanowienia. Tym samym termin do wniesienia zażalenia od powyższego postanowienia PINB upłynął dla K. G. i dla J. G. z dniem 19 września 2024 r., który nie był dniem wolnym od pracy, ani sobotą (12 września 2024 r. plus 7 dni wskazanych w art. 141 § 2 k.p.a.). Tymczasem zażalenie zostało wniesione do PINB za pośrednictwem Poczty Polskiej, tzn. pocztowa przesyłka polecona zawierająca to zażalenie nadana została w urzędzie Poczty Polskiej, w dniu 23 września 2024 r., a więc cztery dni po przysługującym terminie. Wobec tego organ odwoławczy, wskazując na art. 134 k.p.a. i art. 144 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. J. G. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na postanowienie ZWINB, zarzucając mu naruszenie: 1. art. 43 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w związku z błędnym stwierdzeniem, że w niniejszej sprawie postanowienie zostało odebrane przez dorosłego domownika, podczas gdy zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji dowodzi, że przesyłka zawierająca postanowienie nie została wysłana na adres zamieszkania skarżącego, tylko żony, z którą skarżący nie zamieszkuje od 2019 r., o czym świadczy załączone do skargi poświadczenie zameldowania w innej miejscowości wydane przez Burmistrza Gminy S., zatem brak było podstaw do uznania, że doszło do skutecznego doręczenia postanowienia w niniejszej sprawie; 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a., obligujących organ do samodzielnego i wszechstronnego zebrania a następnie wnikliwego i szczegółowego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sytuacji gdy doszło do poczynienia przez organ wadliwych ustaleń faktycznych i prawnych, a to, że w niniejszej sprawie doszło do doręczenia zastępczego przez dorosłego domownika i termin na złożenie zażalenia upłynął, w sytuacji gdy termin do złożenia zażalenia w ogóle nie zaczął biec. W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. wydruku poświadczenia zameldowania wydanego przez Burmistrza Gminy S. na wykazanie faktu, że skarżący ma miejsce zamieszkania przy ul[...], [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że ZWINB błędnie przyjął w zaskarżonym postanowieniu, że skarżący posiada miejsce zamieszkania w P., a w konsekwencji, że w przedmiotowej sprawie doszło do wniesienia zażalenia po upływie wskazanego ustawowo terminu, skoro postanowienie PINB zostało doręczone pełnoletniemu domownikowi dnia 12 września 2024 r., który podjął się doręczenia przesyłki skarżącemu. Tymczasem postanowienie organu I instancji zostało przesłane na adres zamieszkania żony, z którą skarżący nie ma kontaktu. Dopiero z chwilą poinformowania przez pełnomocnika o przesłanym postanowieniu oraz o innych pismach organu skarżący powziął wiadomość o czynnościach organu I instancji. Pełnomocnik zaś powziął wiedzę o przesłanym postanowieniu od żony skarżącego dopiero w dniu udzielenia pełnomocnictwa w przedmiotowej sprawie, tj. w dniu 22 września 2024 r. Skarżący podniósł, że przesłanką skorzystania z instytucji tzw. doręczenia zastępczego określonego w art. 43 k.p.a., z konsekwencjami z tej instytucji wynikającymi w postaci domniemania doręczenie pisma adresatowi, jest wymóg bezwzględnego przestrzegania warunków doręczania zastępczego. Skutki prawne mogą wywoływać jedynie te spośród aktów administracyjnych, które zostały stronie prawidłowo, w świetle obowiązujących przepisów, doręczone. Z nadrzędnych zasad postępowania administracyjnego, a więc m.in. z zasady praworządności wynika, że konieczność prawidłowego doręczenia wszelkich pism w sprawie stanowi istotny obowiązek organów administracji publicznej w sprawie administracyjnej. Tym samym interpretacja przepisów musi być dokonywana w sposób ścisły, zaś sama czynność materialno - techniczna, jaką jest doręczenie, nie może budzić najmniejszych wątpliwości co do swojej prawidłowości. Przyjęty przez ustawodawcę tryb doręczenia zastępczego określonego w art. 43 k.p.a. wymaga bezwzględnego przestrzegania jego warunków. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 43 k.p.a. zostały spełnione. Dowodem na to jest dokument urzędowy w postaci prawidłowo wypełnionego zwrotnego potwierdzenia odbioru, zaś uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Tymczasem ze zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia nie wynika by można było uznać, że ZWINB może powołać się na fikcję doręczenia, albowiem przesłanką zastosowania doręczenia zastępczego jest nieobecność adresata w mieszkaniu w czasie doręczania pisma, następnie przyjęcie pisma za pokwitowaniem przez dorosłego domownika. W przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić, by adresat był nieobecny w mieszkaniu, skoro przesyłka nie została skierowana do jego mieszkania, a w konsekwencji doręczenie nie nastąpiło do rąk dorosłego domownika zamieszkującego w mieszkaniu wraz z adresatem przesyłki. Przyjmuje się bowiem, że "domownikiem" w rozumieniu art. 43 k.p.a. jest osoba, która pozostaje z adresatem pisma we wspólnym gospodarstwie domowym. Będzie tu chodzić zatem o takie osoby, dla których mieszkanie adresata będzie ich aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia. Świadczy o tym wydruk poświadczenia zameldowania Burmistrza Gminy S., z którego wynika, że skarżący ma od 2019 r. miejsce zamieszkania przy ul[...], [...], nie zaś w P.. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie ZWINB stwierdził, iż w dniu dokonania doręczenia zastępczego warunki określone w k.p.a. zostały spełnione, a więc pozwalają uznać, iż doręczenie było skuteczne i rozpoczął bieg terminów w dniu przekazania przesyłki osobie wskazanej w zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Skarżący zwrócił uwagę, że w praktyce orzeczniczej niekwestionowane jest stanowisko, iż doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą przepisy kodeksu wiążą określone skutki prawne. Dochowanie wszelkich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych, które chronią interes strony jest obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie. Strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji. Nie może więc odnieść prawnego skutku doręczenia, w którym nie dochowano warunków prawidłowego doręczania pisma, zwłaszcza w sytuacji, gdy doręczenie nie jest dokonywane do rąk adresata, lecz organ korzysta z doręczenia zastępczego z art. 43 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a na skutek takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest czy ZWINB prawidłowo uznał, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z dnia 26 sierpnia 2024 r., nr PINB.5140.15.I.2024.MSz. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., według których organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Organ odwoławczy powinien był zatem ustalić kiedy i komu i czy w sposób prawidłowy doręczono postanowienie organu I instancji i kiedy upływał termin do wniesienia zażalenia. Wskazać zatem należy, że stosownie do art. 39 § 3 pkt 1 k.p.a. jednym ze sposobów doręczeń dokonywanych przez organ administracji publicznej jest doręczenie pisma przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1640, dalej: "u.p.p."). Zgodnie zaś z art. 42 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Stosownie do art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Jak natomiast stanowi art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego - operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Dalsze przesłanki związane z pozostawieniem pisma do odbioru zostały uregulowane w § 2 i 3 powołanego przepisu, które określają wymóg zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, które należało umieścić w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2) oraz pozostawienia, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. W razie spełnienia powyższych warunków, pomimo niepodjęcia przesyłki, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie organu I instancji adresowane do skarżącego zostało doręczone w dniu 12 września 2024 r. pełnoletniemu domownikowi - K. G., który podjął się oddania przesyłki adresatowi, a zatem termin do wniesienia zażalenia upływał z dniem 19 września 2024 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłka została odebrana w dniu 12 września 2024 r. przez K. G.. Zwrócić jednak należy uwagę, że art. 43 k.p.a dotyczy doręczenia przesyłki pełnoletniemu domownikowi adresata wyłącznie w miejscu zamieszkania adresata. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (pkt 2 i 3) wynika zaś, iż wobec niemożności doręczenia pisma adresatowi w miejscu zamieszkania, w dniu 2 września 2024 r. pismo złożono w Urzędzie Pocztowym nr [...] w P., a zawiadomienie o tym umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, a następnie przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 10 września 2024 r. Z uwagi na to, że Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje szczegółowo trybu doręczania pism w przypadku ich awizowania przez operatora pocztowego należy mieć na uwadze przepisy ustawy Prawo pocztowe. I tak, stosownie do art. 37 ust. 2 u.p.p. przesyłka pocztowa, jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być także wydana ze skutkiem doręczenia m.in.: pełnomocnikowi adresata upoważnionemu na podstawie pełnomocnictwa udzielonego na zasadach ogólnych lub na podstawie pełnomocnictwa pocztowego (pkt 2 lit. b) czy też osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem, jeżeli adresat nie złożył w placówce pocztowej zastrzeżenia w zakresie doręczenia przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego w placówce pocztowej, po złożeniu na piśmie oświadczenia o zamieszkiwaniu razem z adresatem (pkt 3 lit. b). Co prawda w pkt 1 zwrotnego potwierdzenia odbioru, zaznaczono kwadrat "pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, który podjął się oddania przesyłki adresatowi (...)", jednak dotyczy on doręczenia w miejscu zamieszkania adresata. Nie jest zatem jasne w jakim charakterze K. G. odebrała przesyłkę na poczcie. Brak jest bowiem stosownej adnotacji przy podpisie osoby kwitującej odbiór przesyłki. W istocie nie jest również dostatecznie sprecyzowane stanowisko organu odnośnie tego czy doręczenie miało zostać dokonane w trybie art. 43 czy też art. 44 § 2 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 2 pkt 3 lit. b u.p.p. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, przedwczesne było stwierdzenie przez ZWINB, że skarżącemu skutecznie doręczono postanowienie organu I instancji, a w konsekwencji, że uchybił on terminowi do wniesienia zażalenia. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie (punkt I sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy weźmie pod uwagę, że w sytuacji, gdy adnotacje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie pozwalają przesądzić o prawidłowości doręczenia, dopuszczalne jest prowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie istniejących wątpliwości, przy czym wybór adekwatnych środków dowodowych należy do decyzji organu. Organ powinien również odnieść się do twierdzeń skarżącego i przedłożonego przez niego dokumentu na etapie skargi do Sądu. Na tej całościowej podstawie organ ponownie oceni, czy w sprawie doszło do skutecznego doręczenia postanowienia organu I instancji. Należy bowiem podkreślić, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia rozstrzygnięcie organu, stosując kryterium jego legalności. Stąd też wniosek dowodowy skarżącego nie mógł być uwzględniony na etapie postępowania sądowego. Uregulowanie zawarte w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi nie zgadza się skarżący. Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt II sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone od organu koszty postępowania obejmują wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) w kwocie 480 zł.