II SA/Sz 610/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o d d a l a skargę Burmistrz decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.), art. 4 ust. 2, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 5 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku Spółki A, w sprawie wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej w [...] na działce nr [...] (obręb ewidencyjny nr [...]), postanowił odmówić wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] r. wszczęto postępowanie w sprawie wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, o czym zawiadomiono strony poprzez wywieszenie obwieszczenia w dniach [...] r. w siedzibie organu oraz przy ul. [...]. W odpowiedzi na zawiadomienie w dniu [...] r. do urzędu wpłynął zbiorowy protest mieszkańców sąsiadujących z działką nr [...] przeciwko lokalizacji powyższej inwestycji. W związku z protestem Burmistrz pismem z dnia [...] r. zaproponował wnioskodawcy zmianę miejsca usytuowania przedmiotowej stacji na terenie miast [...], jednakże inwestor podtrzymał wskazaną lokalizację. W [...] r. sporządzona została analiza urbanistyczno – architektoniczna, na podstawie której sporządzono projekt wnioskowanej decyzji. Projekt decyzji poddany został uzgodnieniom z właściwymi organami, m. in. z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, z upoważnienia którego Kierownik Delegatury , postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z uwagi na to, że inwestycja ma być zlokalizowana w miejscu o historycznie ukształtowanym układzie i kompozycji przestrzennej, na terenie gdzie znajdują się obiekty w ewidencji konserwatorskiej oraz dwa grodziska, cmentarz ewangelicki oraz kościół parafialny, nie uzgodnił warunków określonych w tym projekcie. Odwołanie od opisanej decyzji, działając przez pełnomocnika A. S., złożyła Spółka A. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 50 ust. 1 w związku z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 53 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy oraz art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie odwołującej, zgodnie z treścią art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, w związku z czym Burmistrz winien wskazać jakie przepisy sprzeciwiają się lokalizacji wnioskowanej inwestycji. W dalszej części odwołania skarżący wskazał, iż przepisy 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 ustawy Prawo budowlane, na które powołał się organ I instancji wydając odmowną decyzję, nie mogą stanowić podstawy prawnej ww. decyzji. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło wniesionego odwołania i decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 50 – art. 58 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wydawana po uzgodnieniu z właściwymi organami, w tym m.in. z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów bądź obiektów objętych ochroną konserwatorską. Instytucja uzgodnienia służyć ma ochronie interesu publicznego określonego przepisem odrębnym, którym w tym przypadku jest ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Polega ona na wyrażeniu zgody na konkretną treść rozstrzygnięcia i jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na treść decyzji przez wyrażenie swojego stanowiska w kontekście przepisów ustawy przypisanej kompetencji tego organu. Odmowa uzgodnienia oznacza, że przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z konkretnym uregulowaniem prawnym określonym w tej ustawie. Samo zaś uzgodnienie następuje, zgodnie z art. 106 § 5 K.p.a. w formie postanowienia, na które służy zażalenie i następnie skarga do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy, Burmistrz wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków , o dokonanie stosownego uzgodnienia w sprawie lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Kierownik Delegatury postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], nie uzgodnił przesłanego projektu decyzji dot. przedmiotowej inwestycji, wskazując w podstawie prawnej art. 6 pkt 1 b, art. 36 ust. 1 pkt 11, ust. 4 i art. 89 pkt 2, a w uzasadnieniu decyzji art. 18 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W uzasadnieniu organ wskazał, że Miasto posiadając szereg obiektów w ewidencji konserwatorskiej winno posiadać opracowane Studium wartości kulturowych, na podstawie którego winny być wyznaczone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy tzw. strefy ochrony konserwatorskiej. Brak wyznaczonych stref uniemożliwia określenie skali wpływu na krajobraz kulturowy miejscowości wysokiego obiektu, jakim jest planowana wieża telefonii komórkowej. A zatem skoro stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest wiążące w przedmiocie niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to Burmistrz nie mógł dokonać innego rozstrzygnięcia wniosku Spółki A. niż zawarte w zaskarżonej decyzji. Pozytywne rozstrzygnięcie wniosku Spółki A. w świetle negatywnego stanowiska WZK stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Końcowo Kolegium wskazało, że zarzuty zawarte w odwołaniu o nie wskazaniu w uzasadnieniu decyzji konkretnych przepisów odrębnych sprzeciwiających się planowanej inwestycji, należy uznać za niezasadne, bowiem przepisem tym jest ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w zaskarżonej decyzji Burmistrz przywołał stanowisko WZK określone w postanowieniu z dnia [...] r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Spółka A. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie w niej art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. przez nie rozpatrzenie zarzutu, że brak było podstaw prawnych do wystąpienia Burmistrza o uzgodnienie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i nie odniesienie się do tej okoliczności w uzasadnieniu decyzji. Ponadto naruszenie art. 50 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez fakt zwrócenia się Burmistrza do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków mimo, że działka objęta inwestycją nie leży w strefie chronionej przez konserwatora zabytków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podnosząc, że inwestor uznając za bezprawne zajęcie stanowiska przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków mógł wnieść zażalenie do Ministra Kultury i w postępowaniu zażaleniowym rozstrzygnięto by czy zachodzą okoliczności do dokonania uzgodnienia w aspekcie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, natomiast Kolegium nie posiada kompetencji do dokonania takiej kwalifikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest badanie legalności zaskarżonego orzeczenia tj. ocena, czy orzeczenie to nie narusza prawa materialnego oraz czy przy jego wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję w takim właśnie zakresie Sąd, po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, stwierdził, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 ww. ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagane jest uzgodnienie od wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. o czym mówi ust. 3 art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Współdziałanie, o którym mowa w przepisie art. 106 K.p.a. może następować w różnych formach: opinii, uzgodnienia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uzgodnienie w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Zatem decyzja, wydana po uzgodnieniu, w istocie wyraża stanowisko co najmniej dwu organów. Każdy z organów współdziałających powinien oceniać zgodność zaplanowanego zamierzenia inwestycyjnego wg swojej właściwości. Zgodnie z tą zasadą wojewódzki konserwator zabytków, do którego wójt (burmistrz, prezydent miasta) wystąpi o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinien oceniać zgodność planowanej inwestycji pod względem zgodności z normami prawa materialnego – w przypadku niniejszej sprawy przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a następnie wnioski wywiedzione w oparciu o tenże stan przedstawić w uzasadnieniu. Odmowa uzgodnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego wyrażona w postanowieniu jako stanowisko negatywne, oznacza, że w ocenie konserwatora zabytków planowane zamierzenie jest sprzeczne z przepisami szczególnymi. Organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem organu współdziałającego i nie może we własnym zakresie oceniać zasadności tego stanowiska. Natomiast ewentualna weryfikacja takiego postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 5 K.p.a. możliwa jest w drodze zażalenia stron, a następnie w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W przedmiotowej sprawie brak zgody organu współdziałającego obligował Burmistrza do wydania decyzji odmawiającej lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej w [...] na działce nr [...]. Prawidłowa jest również decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję wydaną zgodnie z prawem. Reasumując w ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że w toku wydawania kontrolowanej decyzji doszło do naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić.