II SA/Sz 610/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy T. Z. z dnia [...] nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję burmistrza T., w której organ I instancji odmówił M. B. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę I. M. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 104, art. 107, art. 130 § 4 k.p.a. (Dz. U. 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 3 pkt 10, art. 5 ust. 2, art. 16a ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4; ust. 6 i ust. 7, art. 20, art. 23, art. 24 ust. 2, art. 26 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2015 r. poz. 114) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r. poz. 1238), § 1 - § 4 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015r. poz. 2284 w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. M. B. złożyła wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej (MOPS) w T. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką I. M. W dnia 19 stycznia 2016 r. pracownik socjalny MOPS w T. przeprowadził wywiad środowiskowy w wyniku, którego ustalono, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką. Opieka ta polega na pomocy w czynnościach higienicznych, [...] zawożeniu do lekarza rodzinnego raz w miesiącu, a do poradni [...] raz na sześć miesięcy. Ponadto pracownik socjalny ustalił, że matka wnioskodawczyni będąc wielokrotnie w środowisku porusza się samodzielnie, nie potrzebując przy tym pomocy w postaci [...] Ma sprawne ręce, komunikuje się w sposób prawidłowy. Według złożonego przez I. M. oświadczenia wynika, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, pomimo faktu zamieszkiwania z córkę. W ocenie organu I instancji I. M. jest osobą samodzielną, a zakres świadczonej pomocy przez wnioskodawczynię względem matki nie wykracza poza zakres pomocy jakiej mogą i powinni oczekiwać rodzice od swoich dzieci w przypadku występowania trudności życiowych. Zdaniem organu fakt zamieszkiwania z matką, tym bardziej przemawia za tym, aby mogła ona liczyć na pomoc córki we wszelkich czynnościach domowych, zwłaszcza, że jest osobą niepełnosprawną. Organ wskazał, że konieczność zapewnienia całkowitej opieki oznacza całkowitą zależność od otoczenia, od osób drugich, a w niniejszej sprawie zależność, pomimo występowania stopnia niepełnosprawności, nie występuje. I. M. podstawowe czynności życiowe, takie jak poruszanie się, komunikowanie się, wykonuje sama. Zdaniem organu I instancji świadczona przez wnioskodawczynię pomoc względem matki, nie koliduje w żaden sposób z możliwością podjęcia zatrudnienia lub konieczności rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni M. B. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w decyzji. Wskazała, że jej matka wymaga stałej opieki w codziennych czynnościach i nie jest w stanie samodzielnie egzystować. Podczas wywiadów jej matka siedzi przy stole, nie wykonuje żadnych czynności, oprócz udzielenia odpowiedzi czy napisania oświadczenia. Matka potrzebuje pomocy [...] (korzysta z kul i wspiera się na ramieniu wnioskodawczyni). Czynności jakie wykazuje wnioskodawczyni przy matce uniemożliwiają podjęcie pracy. Przy najprostszych czynnościach domowych takich jak przygotowanie i podawanie posiłków, ubieranie, pomoc w skorzystaniu z toalety, mycie wymagana jest jej pomoc. Ponadto wnioskodawczyni co miesiąc wozi matkę do lekarza, co pół roku wozi ją do poradni [...] do S. Codziennie mierzy [...] Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16a ustawy z 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ po zacytowaniu przepisów, na których zostało oparte rozstrzygnięcie wskazał, że spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do konieczności stałej opieki nad matką, która zgodnie z orzeczeniem z dnia 4 października 2010 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z ponownego przeprowadzenie dowodów z akt sprawy, zdaniem organu odwoławczego wynika, iż nie zachodzi związek-przyczynowo skutkowy pomiędzy stanem zdrowia, a opieką nad matką, który uniemożliwia podjęcie przez stronę pracy. Z wywiadu środowiskowego, który jest obligatoryjny przy przyznaniu przedmiotowego świadczenia wynika, iż niepełnosprawna matka prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Wbrew zarzutom strony, powyższe ustalenia wynikają z wielokrotnych wizyt w środowisku. I. M. , pobiera zasiłek stały i zasiłek pielęgnacyjny, tak więc stan jej zdrowa i zachowanie w środowisku były spostrzegane już wcześniej. W ocenie Kolegium ważnym dowodem w sprawie jest oświadczenie złożone przez niepełnosprawną, gdzie stwierdza, iż odwołująca pomaga jej wchodzić i wychodzić z wanny, pomaga przy myciu, ubieraniu oraz chodzi na spacery i jeździ do lekarza, [...] Powyższe również potwierdziła strona w odwołaniu. Zdaniem SKO, przedstawione czynności nie są takim rodzajem opieki, która nie pozwalałaby podjąć przez odwołującej zatrudnienia. Zakres świadczonej pomocy przez córkę nie wykracza poza zakres pomocy jaką mogą i powinny oczekiwać rodzice na co dzień od swoich dzieci. Mając powyższe na uwadze, pojęcie przez odwołującą pracy nie będzie kolidowała z jej obowiązkami - pomocą matce w przedstawionym wyższej zakresie. Na powyższą decyzję M. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżąca w skardze podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu. Zarzuciła organowi niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących ustaleń faktycznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W świetle powyższych zasad zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu Materialnoprawną podstawą skarżonej decyzji stanowił art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 114) – dalej "ustawa". Z dniem 15 kwietnia 2014 r. weszło w życie nowe brzmienie art. 16a ust. 1 uśr, nadane przepisem art. 17 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567, dalej nowelizacja kwietniowa), zgodnie z którym: Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. (ust. 1) Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, koniecznym dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego są m.in., sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji oraz niepodejmowanie z tego powodu pracy. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio (ust. 2). Specjalny zasiłek opiekuńczy jest uzależniony od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodźmy osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobą nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. kwoty 764 zł. Jako okoliczności niesporne należy przyjąć, iż skarżąca należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, matka jej jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nadto skarżąca oświadczyła, że w 2014 r. i 2015 r. nie pracowała i nie pracuje nadal. Jedynym jej dochodem są alimenty na dziecko, zasiłek rodzinny oraz stypendium. Kwestią sporną natomiast stała się konieczność sprawowania przez nią stałej opieki nad matką I. M. i związku pomiędzy jej sprawowaniem a niemożnością podjęcia zatrudnienia lub rezygnacji z pracy zarobkowej. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 19 stycznia 2016 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, podczas którego I. M. złożyła oświadczenie, że gospodarstwo domowe prowadzi sama lecz córka sprawuje nad nią opiekę polegającą na wchodzeniu i wychodzeniu z wanny, pomoc przy myciu, ubieraniu, wychodzeniu na spacery i zawiezieniu do lekarzy do [...] oraz dokonywaniu pomiarów [...] Zakres pomocy świadczonej przez skarżącą organ uznał, za niewystarczający do przyznania wnioskowanego świadczenia przeciwstawiając własne ustalenia w oparciu o wielokrotne wizyty I. M. w Ośrodku, z których wynika, że porusza się samodzielnie, nie potrzebuje kul, balkonika czy chodzika, ma sprawne ręce, komunikuje się w sposób prawidłowy. W odwołaniu skarżąca zakwestionowała ustalenia dokonane przez organ w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy zwracając uwagę na niemożność samodzielnego poruszania się przez matkę, a także większy zakres świadczonej pomocy poczynając od najprostszych czynności związanych z przygotowaniem posiłków, poprzez pomoc w ubraniu, higienie czy wożeniu do lekarza. W ocenie Sądu zestawienie zakresu pomocy matce koresponduje z zapisem zawartym w orzeczeniu z dnia 4 października 2010 r. o stopniu niepełnosprawności dotyczącym konieczności stałej i długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zdaniem Sądu oparcie rozstrzygnięcia jedynie na materiale dowodowym zgromadzonym podczas wywiadu środowiskowego, stanowi niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wywiad został przeprowadzony wyłącznie z matką skarżącej, a jego ustalenia nie pokrywa się z wyżej opisanym orzeczeniem. Pracownik socjalny w ocenie sytuacji rodziny podał, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką w zakresie takim, jaki został wskazany w oświadczeniu jednakże w środowisku stwierdza się, że I. M. nie potrzebuje kul, balkonika, ma sprawne ręce, komunikuj się prawidłowo i prowadzi samodzielne gospodarstwo. Takie ustalenia organu w cenie Sądu nie zostały poparte materiałem dowodowym i stanowi niepełnie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy tym bardziej, że skarżąca w odwołaniu na te okoliczności wskazywała. W takiej sytuacji konieczne było szczegółowe wyjaśnienie tej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W tym celu, skoro pracownik socjalny powołał się na informacje uzyskane od osób trzecich, które widziały matkę skarżącej poruszającą się samodzielnie w celu uzyskania innych świadczeń, to organ powinien te osoby przesłuchać w charakterze świadków. Brak wyjaśnienia tych okoliczności stanowi naruszenie art. 80 k.p.a., w świetle którego, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nadto organy nie wyjaśniły czy w ciągu dnia matka skarżącej może samodzielnie egzystować, przez ile godzin w ciągu dnia. Czy sama robi zakupy, czy sama może je wnieść do domu, czy ma możliwość wezwania pomocy pod nieobecność córki. Stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa spowodowały konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż wydane one zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji powinien uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu, działając jednocześnie w poszanowaniu zasady postępowania administracyjnego określonych w k.p.a.