II SA/Sz 611/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant Michał Iwanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [....] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata M. S. kwotę [...] złotych powiększoną o kwotę należnego podatku od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne udzielone na zasadzie prawa pomocy. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 106 ust. 1 i ust. 5, art. 36 pkt 2 lit. l) oraz art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), uchylił z dniem [...] r. własną decyzję z dnia [...] r., nr [...] przyznającą Z. S. usługi opiekuńcze w wymiarze dwóch godzin dziennie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na pismo pracowników MOPS-u z dnia [...] r., którym osoby wykonujące usługi opiekuńcze u Z. S. złożyły skargę na postępowanie podopiecznej zarzucając jej nienależyte traktowanie opiekunek oraz obrażanie i ubliżanie im w trakcie wizyt. W związku z tym organ uznał, że nie ma możliwości dalszego sprawowania usług opiekuńczych u Z. S. przez pracowników Ośrodka. Jednocześnie organ pouczył stronę, że istnieje możliwość sprawowania usług opiekuńczych w ramach pomocy sąsiedzkiej przez inne osoby wybrane przez wnioskodawczynię. Od decyzji organu I instancji Z. S. złożyła odwołanie, w którym podniosła, że zarzuty pracowników MOPS-u względem jej osoby są bezpodstawne i jednostronne, natomiast zachowanie pracownic sprawujących opiekę jest nieprawidłowe, nacechowane złością i agresją w stosunku do jej osoby. Odwołująca się podała, że usługi opiekuńcze nie były należycie realizowane, często odmawiano jej wykonania określonych czynności typu umycie okien, a nadto obowiązki wykonywane były w 50% i w sposób niedbały. Skarżąca wyjaśniła także, że składała w Ośrodku Pomocy Społecznej propozycje wykonywania usług opiekuńczych przez inne osoby, jednak wybrane osoby nie zostały zaakceptowane przez Kierownika MOPS-u. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpoznaniu sprawy w wyniku złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza fakt, że osoby świadczące usługi opiekuńcze u Z. S. były przez podopieczną nienależycie traktowane, poniżane i obrażane. Z. S. nigdy nie była zadowolona z wykonywanych usług, twierdząc, że opiekunki nie realizują w pełni jej oczekiwań i żądań. Organ II instancji podkreślił, że kolejne osoby świadczące usługi opiekuńcze posiadały odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie, jednakże były tak samo niestosownie traktowane przez stronę. Kolegium uznało, że Z. S. nie współdziałała w rozwiązywaniu swojej sytuacji i w pełni podzieliło stanowisko organu I instancji wyrażone w tej sprawie. Od powyższej decyzji Z. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Skarżąca oświadczyła, że jest osobą niezdolną do pracy, potrzebuje pomocy w codziennych pracach, porusza się o kulach i na wózku inwalidzkim. Przyczyną zaistniałej sytuacji jest negatywny stosunek pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do jej osoby i niechęć udzielenia pomocy oraz zbyt krótki czas przyznany na świadczenie usług opiekuńczych. Jednocześnie skarżąca zaprzeczyła jakoby ubliżała pracownikom MOPS. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem doprowadziła Sąd do uznania, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym jej wydanie uchybiono przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia stała się decyzja uchylająca decyzję przyznającą Z. S. usługi opiekuńcze w wymiarze dwóch godzin dziennie. Z powołanego w podstawie prawnej decyzji art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wynika, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Art. 11 ust. 2 w/w ustawy stanowi natomiast, m.in., że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji Z. S. korzystała z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych, co oznacza, iż organ uznał, że sytuacja życiowa strony wymagała wsparcia o którym mowa w art. 50 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc w postaci usług opiekuńczych jest pomocą o charakterze szczególnym. Nie ma ona charakteru tożsamego z pomocą w formie zasiłku celowego lub innego wsparcia finansowego lub rzeczowego. Jej brak może wpłynąć bezpośrednio na możliwość egzystencji danej osoby. Dlatego pozbawienie osoby tego typu świadczenia musi być rozważone w sposób szczególnie wnikliwy. Takiej analizy, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zabrakło. W trakcie postępowania poprzedzającego wydanie kwestionowanych decyzji, nie wyjaśniono, czy skarżąca posiadając I stopień inwalidztwa, poruszając się o kulach albo na wózku inwalidzkim, jest osobą mogącą w stanie żyć w pełni samodzielnie bez pomocy innych osób, tj. czy jej stan zdrowia pozwala na zaopatrzenie się w podstawowe produkty żywnościowe, leki, skorzystanie z pomocy medycznej ? Ustalenia w tym zakresie dałyby odpowiedź na pytanie, czy skarżącej jest w ogóle niezbędna pomoc w postaci usług opiekuńczych ? Zdaniem Sądu, wyjaśnienie tej kwestii ma w sprawie znaczenie zasadnicze. Nie byłoby do zaaprobowania takie działanie organów administracji, które pozbawiłyby jakiejkolwiek pomocy osobę niezdolną do samodzielnego funkcjonowania i pozostawiły taką osobę niepełnosprawną samą sobie, uzasadniając to jedynie brakiem współdziałania przy rozwiązywaniu swojej sytuacji przejawiającym się w niestosownym zachowaniu w stosunku do pracowników realizujących usługi opiekuńcze. W uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć organy stwierdziły, że skoro skarżąca nie jest zadowolona ze sposobu wykonywania u niej usług opiekuńczych, to pomocy tej należy skarżącą pozbawić i że strona może sama wskazać osobę, która jej zdaniem, mogłaby sprawować u niej usługi opiekuńcze w ramach pomocy sąsiedzkiej. Zajęcie poprzez organy takiego stanowiska nie zostało jednak poprzedzone należytym wyjaśnieniem przyczyn konfliktu pomiędzy skarżącą a pracownikami realizującymi usługi opiekuńcze. Nie ustalono, czy u jego podstaw i określonych zachowań skarżącej nie leżą np. problemy, które wymagałyby konsultacji i wsparcia specjalistycznego, czy też działania skarżącej są przez nią w pełni kontrolowane. Równocześnie zaś organy nie ustaliły, czy skarżąca ma faktyczną możliwość skorzystania z usług wykonywanych na zasadzie pomocy sąsiedzkiej, tzn. czy pozbawienie skarżącej usług opiekuńczych w dotychczasowej formie i pouczenie o teoretycznej możliwości zastąpienia ich pomocą sąsiedzką nie spowoduje pozostawienia skarżącej bez jakiegokolwiek wsparcia w rozwiązywaniu jej podstawowych potrzeby życiowych mając na uwadze fakt, że skarżąca jest osobą samotną i niepełnosprawną ruchowo. Jednocześnie w trakcie postępowania nie podjęto próby zweryfikowania wyjaśnień pracownic Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wykonujących usługi opiekuńcze z wyjaśnieniami skarżącej. Z akt sprawy nie wynika, aby w ramach realizowania obowiązków z zakresu pomocy społecznej organ I instancji skontrolował sposób faktycznego wykonywania usług opiekuńczych u skarżącej opierając się w tym zakresie wyłącznie na oświadczeniach realizujących je pracowników. Potrzeby takiej nie dostrzegł również organ II instancji, który, jak można tylko domniemać z zaprezentowanego stanowiska, nie dał wiary żadnemu z zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Zaakcentować również należy, że usługi opiekuńcze nie mogą być przez skarżącą rozumiane jedynie jako usługi, w ramach których, osoba z nich korzystająca może dowolnie i bez ograniczeń wymagać od opiekunek realizacji żądań dotyczących utrzymania czystości w mieszkaniu, które to oczekiwania nie znajdowałyby racjonalnego uzasadnienia w określonej sytuacji faktycznej i w powszechnym rozumieniu pojęcia utrzymania pomieszczeń mieszkalnych w odpowiednim stanie sanitarnym. Wsparcie dla osób o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest realizowane w ramach pomocy publicznej i z oczywistych względów ma charakter ograniczony możliwościami ośrodka pomocz społecznej. Nie można zatem oczekiwać, iż udzielona pomoc zaspokoi w pełni wszystkie wymagania podopiecznych. Wskazana jest tu współpraca podopiecznej z pracownikami ośrodka pomocy społecznej oraz, w miarę możliwości, własne starania w rozwiązywaniu problemów egzystencjalnych. W tym kontekście, realizując zasadę pogłębiania kultury i świadomości prawnej obywateli (art. 8 kpa) organ pomocy społecznej, przed ewentualnym wydaniem zaskarżonej decyzji o cofnięciu przyznanych świadczeń, winien pouczyć skarżącą o jej uprawnieniach i granicach pomocy możliwej do zrealizowania w ramach przyznanych usług opiekuńczych, a w przypadku potwierdzenia faktu niestosownego odnoszenia się skarżącej w stosunku do osób wykonujących u niej te usługi wezwać skarżącą do zaniechania takich nagannych zachowań pouczając o konieczności współdziałania i możliwości ograniczenia albo nawet cofnięcia przyznanej pomocy. Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. z uchybieniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Dlatego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.