II SA/Sz 611/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Protokolant Michał Iwanowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w K. z dnia [...] r. znak [...], II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] numer [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j : Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r., Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. : Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], numer [...] nakazującą B. B., wykonanie rozbiórki garażu usytuowanego na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w K. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...] wszczął, na wniosek Z. P. - pełnomocnika B. B., postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych związanych ze wzniesieniem budynku garażu usytuowanego na działce nr [...] w obr. [...] przy ulicy [...] w K. Organ I instancji ustalił, że rozpatrywany obiekt budowlany został wybudowany przez Z. P. w latach 1983 i 1984 - bez pozwolenia na budowę. Teren działki nr [...] w obr. [...] w K. oznaczono w planie ogólnym perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonym uchwałą Nr XX/58/80 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 17 stycznia 1980 r. (Dz.Urz. Woj. Kosz. Nr 1/80 poz.3) symbolem SII8AUC z przeznaczeniem na strefę koncentracji usług dzielnicowych. Z kolei w aktualizacji tego planu zatwierdzonej uchwałą Nr XVIII/239/91 Rady Miejskiej z dnia 19 grudnia 1991 r. (Dz.Urz. Woj. Kosz. Nr 1, poz.3) rozpatrywany teren oznaczono symbolem SII49KS,UR,UI z przeznaczeniem na strefę urządzeń obsługi komunikacji, stację paliw, usługi rzemiosła i usługi inne. W konsekwencji powyższych ustaleń organ I instancji uznał, iż w sprawie zachodzą przesłanki zawarte w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, bowiem w czasie wznoszenia garażu, teren na którym dokonano samowolnej inwestycji przeznaczony był pod innego rodzaju budownictwo, niż budownictwo mieszkaniowe i na podstawie w/w przepisu decyzją z dnia [...] nakazał właścicielowi budynku tj. B. B. rozbiórkę przedmiotowego garażu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła w imieniu B. B. – Z. P. - jej pełnomocnik. Zdaniem odwołującej się decyzja PINB w K. nie odpowiada stanowi faktycznemu oraz przepisom prawa obowiązującym w latach 1983-1984. Teren działki nr [...], obr. [...] oznaczony był w planie ogólnym perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzonym uchwałą Nr XXI 581 80 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 17 stycznia 1980 r. (Dz. Urz. Woj. Kosz. Nr 80 poz. 3) symbolem SII8AUC i zapisy tego planu dopuszczały możliwość budowy na tym terenie budynków w ramach siedliska rolnego. W uzupełnieniu odwołania skarżąca podała, że działka nr [...] obr. [...] częściowo znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem SII29 MW, MN z przeznaczeniem pod "zabudowę mieszkaniową wysokiej intensywności zabudowy z dopuszczeniem zabudowy zwartej jednorodzinnej łącznie na 15 tys. mieszkańców w tym 250 działek jednorodzinnych. Część działki nr [...] znajduje się w projektowanym pasie drogi zbiorczej, a pozostała jej część na teren oznaczony symbolem SII49 KS, UR, UI o przeznaczeniu strefa urządzeń obsługi komunikacji, stacja paliw, usług rzemiosła i usługi inne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozważając sprawę wskazał, że w myśl art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Stosownie do art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ powiatowy stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa samowola budowlana jest niezgodna z obowiązującym, w dacie budowy obiektu, ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta K., bowiem według obowiązującego w czasie tej budowy planu perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego z dnia 17 stycznia 1980 r. teren, na którym zlokalizowana jest działka nr [...] w obr.[...] oznaczono symbolem funkcjonalnym SII8AUC o przeznaczeniu terenu: strefa koncentracji usług dzielnicowych, natomiast w aktualizacji ww. planu z dnia 19 grudnia 1991 r., teren na którym zlokalizowana jest działka oznaczono symbolem funkcjonalnym SII49KS, UR, Ul o przeznaczeniu terenu: strefa urządzeń obsługi komunikacji, stacja paliw, usługi rzemiosła i usługi inne. W niniejszej sprawie znajduje zatem zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane, stąd też rozstrzygnięcie organu I instancji jest zasadne. Od powyższej decyzji organu II instancji z dnia [...] B. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, zarzucając zaskarżonej decyzji : - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, polegające na błędnym zastosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zmianami) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zmianami) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że przedmiotowy obiekt budowlany został wzniesiony na terenie, który był przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju, podczas gdy w rzeczywistości plan zagospodarowania terenu, na którym wybudowano dom jednorodzinny dopuszczał możliwość budowy tego rodzaju budynków w ramach siedliska rolnego. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168, ze zmianami) poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, nieprawidłową ocenę zebranych w toku postępowania dowodów oraz sporządzenie uzasadnienia, które w sposób niedostateczny i lakoniczny przedstawia podstawę faktyczną wydanej decyzji. Uzasadniając skargę, B. B. podniosła, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia sytuacją przewidzianą w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Przedmiotowy obiekt budowlany (garaż) wzniesiono bowiem na gruncie, który zgodnie z przeznaczeniem terenu określonym w obowiązującym, w dniu wybudowania, w planie perspektywicznym zagospodarowania przestrzennego dla miasta K. zatwierdzonym uchwałą Nr XX/S8/80 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 17 stycznia 1980 r. przewidywał na działce nr [...] położonej w obrębie [...] miasta K. możliwość budowy budynków w ramach siedliska rolnego. Skarżąca wybudowała na swojej działce garaż służący przechowywaniu ciągnika rolniczego - co mieści się w ramach przeznaczenia budynku na cele siedliska rolnego. Stąd też nie jest uzasadniona decyzja o nakazaniu rozbiórki przedmiotowego obiektu, w oparciu o w/w przepis. Uzasadniając zgłoszone zarzuty naruszenia prawa procesowego, skarżąca podkreśliła, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób nienależyty wyjaśnił okoliczności faktyczne sprawy oraz dokonał nieprawidłowej oceny zebranych w toku postępowania materiałów dowodowych. Jest to szczególnie istotne w ocenie i interpretacji planu perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego z dnia 17 stycznia 1980 r. Organ ustalił, że teren, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt został oznaczony symbolem funkcjonalnym SII8AUC i został przeznaczony na koncentrację usług dzielnicowych. Jednakże w rzeczywistości plan zagospodarowania przewiduje na tymże terenie możliwość budowy budynków w ramach siedliska rolnego. Skarżąca nabyła swoją działkę jako grunt rolny, a garaż był wykorzystywany wyłącznie na potrzeby obsługi gruntu rolnego. Nadto skarżąca wskazała, że Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. określił przeznaczenie terenu, na którym usytuowany jest przedmiotowy garaż jako koncentrację usług dzielnicowych. Nie zostało jednak wyjaśnione ani znaczenie tego pojęcia, ani stosunek zakresu znaczeniowego tzw. usług dzielnicowych do zakresu znaczeniowego obejmującego wznoszenie budynków gospodarczych. Nie została więc w sposób dostateczny wyjaśniona okoliczność faktyczna, która stała się podstawą rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej takie uzasadnienie narusza art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnika skarżącej wyjaśniła, że w momencie kiedy budowała garaż i dom przedmiotowa działka znajdowała się w gminie Ś. Dopiero w 1988 r. teren ten został przyłączony do miasta K. Dom i garaż wybudowała jako siedlisko, prowadzi tam gospodarstwo rolne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracyjnej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca organu I instancji - zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Bezspornym jest, iż Z. P. (poprzedni właściciel działki) w latach 1983 i 1984 na terenie działki nr [...], obr. [...] w K. wybudowała bez wymaganego przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane pozwolenia na budowę, przedmiotowy garaż. Organy nadzoru budowlanego trafnie uznały, iż z mocy art. 103 § 2 ustawy Prawo budowlane z 7.07.1994r. do powyższej samowoli budowlanej znajduje zastosowanie art. 37 § 1 ustawy Prawo budowlane z 24.10.1974r. (Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm.), zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że obiekt budowy lub jego część : 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przez zawarte w tym przepisie określenie "zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym" rozumieć należy – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym – przepisy obowiązującego w dacie realizacji inwestycji miejscowego planu zagospodarowania dla terenu, na którym zrealizowano inwestycję. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w trakcie postępowania w sprawie w/w samowoli budowlanej ustalił, iż w dacie jej dokonania na terenie przedmiotowej inwestycji obowiązywał plan perspektywiczny zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr XX/58/80 z dnia 17 stycznia 1980 r. (Dz. Urz. Woj. Kosz. Nr 1/80, poz. 3), według którego teren ten był przeznaczony na strefę koncentracji usług dzielnicowych. Źródłem powyższych ustaleń organu I instancji było pismo Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] informujące organ o przeznaczeniu terenu tj. działki nr [...], obręb [...] w K. w w/w planie perspektywicznym. Na podstawie tego pisma organ I instancji stwierdził niezgodność w/w samowolnie dokonanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tym terenie i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazał B. B. (aktualnemu właścicielowi obiektu) rozbiórkę wybudowanego przez poprzedniego właściciela Z.P. jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (ustawy z 1974 r.) obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zdaniem Sądu, organy obu instancji błędnie przyjęły w sprawie, iż ogólny plan perspektywiczny może stanowić podstawę do oceny zgodności samowoli budowlanej z planem zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w wyżej cytowanym przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1975 r., Nr 11, poz. 67) planowanie przestrzenne prowadzone jest : 1) dla obszaru całego Państwa - w ramach perspektywicznych planów rozwoju gospodarki narodowej, 2) dla obszarów poszczególnych województw lub ich części - w ramach planów perspektywicznych rozwoju województw lub ich części, zwanych w dalszych przepisach "planami regionalnymi", 3) dla obszarów poszczególnych jednostek osadniczych lub ich części, zespołów tych jednostek, a w przypadkach szczególnych również dla miejscowości nie mających charakteru jednostek osadniczych - w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zwanych w dalszych przepisach "planami miejscowymi". Jednostką osadniczą w rozumieniu ustawy jest miasto, wieś lub inna miejscowość, która stanowi skupienie budynków mieszkalnych i wraz z powiązanymi z nimi urządzeniami produkcyjnymi i usługowymi tworzy określone środowisko życia ludności (art. 2 ust. 2). Według treści w/w ustawy o planowaniu przestrzennym miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego są ogólne plany zagospodarowania przestrzennego jednostek osadniczych i obszarów stanowiących zespoły jednostek osadniczych, jak i szczegółowe plany zagospodarowania przestrzennego części lub całości jednostek osadniczych (art. 12 tej ustawy). Plan ogólny określa w sposób wszechstronny podstawowe kierunki i skalę rozwoju oraz zasady zagospodarowania przestrzennego terenu na cały okres planu. (art. 13 cyt. ustawy). Natomiast plan szczegółowy - stosownie do brzmienia art. 16 tej ustawy - sporządza się dla części obszaru jednostki osadniczej, przewidzianej do zagospodarowania (zabudowy, odbudowy, przebudowy) w okresie bieżącego i najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego. Plan szczegółowy określa szczegółowo przeznaczenie terenów na poszczególne cele, wyznacza linie rozgraniczające te tereny, ustala zasady uzbrojenia i urządzenia terenu, określa linię zabudowy oraz dopuszczalną wysokość zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne kształtowania zabudowy. Dla małych miast i wsi szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego może być sporządzony łącznie z planem ogólnym dla obszaru całej jednostki. Dla obszaru wsi plan szczegółowy sporządzany jest tylko dla terenów przeznaczonych pod zabudowę. Z tak ujętej, w ustawie o planowaniu przestrzennym z 1961 r., klasyfikacji planów zagospodarowania oraz definicji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż obowiązujący w latach 1983 – 1984 plan perspektywiczny zagospodarowania przestrzennego miasta K. uchwalony na podstawie przepisów ustawy z 31.01.1961r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1975r. nr 11 poz. 67 ze zm.) jako plan regionalny nie może stanowić podstawy do oceny zgodności zbudowanego samowolnie obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. (Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm.) Podstawę takiej oceny stanowić może jedynie plan miejscowy, odnoszący się do konkretnej jednostki osadniczej. Zatem - w ocenie Sądu - w niniejszej sprawie, organy obu instancji w konsekwencji błędnej wykładni przepisów o planowaniu przestrzennym - nieprawidłowo zastosowały przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Nadto, podkreślić należy, iż ustalenia organów w kwestii obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie przedmiotowej inwestycji i zapisów tego planu winny opierać się na samodzielnej analizie dokumentu, nie zaś na pisemnej informacji z Urzędu Miejskiego w K., zwłaszcza gdy - jak twierdzi skarżąca - w latach 80 teren ten należał do gminy Ś. Ponadto organy obu instancji nie rozważyły podnoszonej przez skarżącą okoliczności rolniczego charakteru i użytkowania gruntu, na którym wzniesiono przedmiotowy budynek jako element prowadzonego przez nią gospodarstwa rolnego. Nie wyjaśniając zaś znaczenia pojęcia "strefa koncentracji usług dzielnicowych" nie wykazano, iż przedmiotowa budowla – dom jednorodzinny – nie da się pogodzić z przywoływanym przez organy zapisem planu perspektywicznego. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jak i przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 77 i 107 § 1 kpa, dlatego też należało orzec o ich uchyleniu - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.