II SA/Sz 612/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Kuratora Oświaty w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy uczniów I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata K. P. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., nr 329 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", § 23 ust. 1 pkt a) Statutu ZSZ w K. M. oraz uchwały Rady Pedagogicznej z dnia 9 stycznia 2017 r. Dyrektor Zasadniczej Szkoły Zawodowej w K. M. I. Rzemieślniczej Małej i Średniej Przedsiębiorczości w S. skreślił M. S. z dniem [...] r. z listy uczniów klasy II Zasadniczej Szkoły Zawodowej w K. M., z powodu licznych nieusprawiedliwionych nieobecności w szkole na zajęciach praktycznych. Organ wskazał, że od dnia 1 września 2017 r. (2016 r.), uczeń nie uczęszczał na zajęcia lekcyjne i praktyczne. Brak było nawiązania (przez ucznia) umowy z pracodawcą. Uczeń opuścił w semestrze 50% godzin lekcyjnych bez usprawiedliwienia i notorycznie opuszczał zajęcia lekcyjne bez usprawiedliwienia. Odwołanie od ww. decyzji wniósł M. S., reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego – ojca A. S.. Zarzucił, że kwestionowana decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Uważa, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o systemie oświaty oraz art. 138 § 2 k.p.a., Kurator Oświaty uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zauważył, że w stosunku do M. S. została już wcześniej wydana przez organ pierwszej instancji decyzja z dnia [...] r., nr [...] o skreśleniu ucznia klasy II zasadniczej, z listy uczniów ZSZ w K. M. z dniem 23 listopada 2015 r., z powodu licznych nieusprawiedliwionych nieobecności w szkole i na zajęciach praktycznych. Organ pierwszej instancji ustalił wówczas, że z dniem [...] r. pracodawca rozwiązał z uczniem umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego. Odwołanie od tej decyzji wniósł M. S. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji organu z dnia [...] r., z uwagi na brak pełnomocnictwa syna do reprezentowania go w sprawie przez ojca, który przestał być przedstawicielem ustawowym, z uwagi na pełnoletniość syna. W wyniku rozpoznania skargi M. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 197/16 uchylił postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] r., Sąd uznał, że rzeczą organu było udzielenie skarżącemu stosownych pouczeńi wyjaśnienie, że w postępowaniu administracyjnym może reprezentować syna jako jego pełnomocnik, w oparciu o udzielone pełnomocnictwo, którego przedłożenia organ powinien od skarżącego zażądać pod rygorem przyjęcia, że odwołanie wnosi on we własnym imieniu i uznania złożonego środka odwoławczego za niedopuszczalny. Dopiero zaniechanie przez skarżącego dopełnienia nałożonego obowiązku dałoby organowi asumpt do uznania, iż odwołanie zostało wniesione przez osobę, której przymiot strony w postępowaniu nie przysługuje. W dalszej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] r., organ odwoławczy wskazał, że w dniu 26 lipca 2016 r. wpłynęło pełnomocnictwo udzielone przez M. S. swojemu ojcu A. S.. Na wezwanie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji przesłał drogą elektroniczną następujące dokumenty: statut Szkoły, wewnątrzszkolny system oceniania, uchwałę Rady Pedagogicznej nr 3/2015/2015 z dnia 24 listopada 2015 r. w tej sprawie, dotyczące frekwencji ucznia na zajęciach edukacyjnych w szkole i na zajęciach praktycznych u pracodawcy, świadectwo pracy M. S., rozwiązanie dyscyplinarne umowy wypowiedziane z winy pracownika, pismo o pilnym spotkaniu w dniu 4 października 2015 r. w szkole celem rozmowy o nieobecności pracownika (syna) w pracy, notatkę służbową z ww. spotkania, odpis postanowienia sądowego z dnia 22 lipca 2016 r. o częściowym odrzuceniu pozwu M. S. przeciwko Izbie Rzemieślniczej Małej i Średniej Przedsiębiorczości w S. o przywrócenie do pracy pracownika młodocianego. Organ odwoławczy ustalił, że organ pierwszej instancji nie podjął żadnych działań po wydaniu ww. decyzji z dnia [...] r., nie dokonał ponownego rozpoznania sprawy oraz nie wydał ponownej decyzji administracyjnej. Natomiast z dniem 1 września 2016 r. Dyrektor Szkoły dokonał wpisu ucznia M. S. na listę uczniów przedmiotowej szkoły. Jak zauważył organ odwoławczy, w sprawie skreślenia M. S. z listy uczniów, Rada Pedagogiczna podjęła uchwałę w dniu 9 stycznia 2017., a decyzję organ pierwszej instancji wydał już w dniu [...] r. Wprawdzie Dyrektor Szkoły zasięgnął opinii samorządu uczniowskiego w dniu 5 stycznia 2017 r. w sprawie skreślenia ucznia szkoły, zawiadomił ucznia o wszczęciu procedury skreślenia go z listy uczniów, ale nie poinformował o możliwości czynnego udziału w sprawie i możliwości zapoznania się z dokumentami tej sprawy. Organ odwoławczy uznał, że kwestionowana decyzja z dnia [...] r. wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wskazał, na obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, którymi organy kierowały się w toku załatwiania spraw. Zdaniem organu, wydana w sprawie decyzja ogranicza się do lakonicznego stwierdzenia podstaw skreślenia strony z listy uczniów . Ustosunkowując się do żądania strony o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpatrując odwołanie nie może orzekać na podstawie wskazanego przepisu, a winien je rozpatrzyć i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. Dodał, że dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki z art. 156 k.p.a. Zwrócił uwagę, że jeżeli organ pierwszej instancji umorzy wcześniejsze postępowanie wydając decyzję administracyjną, to nowe postępowanie może prowadzić zgodnie z zachowaniem procedury k.p.a. Zdaniem Kuratora, organ pierwszej instancji winien wyjaśnić precyzyjnie, co jest podstawą skreślenia M. S. z listy uczniów, gdyż uzasadnienie sporządzonej decyzji nie koreluje z przyczyną skreślenia wymienioną w jej petitum. W ramach wyjaśnienia podstawy prawnej należałoby też odnieść wskazywaną przez organ pierwszej instancji przyczynę skreślenia, do regulacji zawartych w art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty z powołaniem się na zapisy w statucie szkoły. Nadto organ odwoławczy uznał, że należy uwzględnić zawiadomienie strony w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i możliwość czynnego uczestniczenia strony w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że jeżeli wcześniejsze postępowanie nie zostanie umorzone i wydana zostanie decyzja o skreśleniu ucznia z powołaniem się na przesłanki/uzasadnienie, wskazane w tej pierwszej decyzji, to organ w ramach nowej sprawy powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. M. S., reprezentowany przez ojca A. S., wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Kurator Oświaty z dnia [...] r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż mając na uwadze przepisy k.p.a., nie można uchylać decyzji i wydawać kolejnych, skoro sprawy już poprzednio były rozstrzygnięte inną decyzją ostateczną. Zdaniem skarżącego, prowadzenie tego trybu postępowania administracyjnego doprowadziłoby do powielania w nieskończoność uchylenia decyzji administracyjnych. Takie ukształtowanie prawa przez organ, skarżący uważa za sprzeczne z prawem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przyjęte ustalenia i stanowisko prawne. Ustanowiony na zasadzie prawa pomocy pełnomocnik skarżącego będący adwokatem, na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. poparł skargę i wskazał, że jego mocodawcy zależy przede wszystkim na tym, aby ponownie znalazł się na liście uczniów. Ponadto pełnomocnik wniósł o przyznanie mu kosztów pomocy prawnej, udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone ani w części, ani w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonana według kryterium zgodności z prawem ocena doprowadziła Sąd do przekonania, że zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, nie narusza prawa. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi wskazać należy, że w związku ze zmianą przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy dotychczasowe. Przedmiotem skargi jest decyzja Z. Kuratora Oświaty z dnia [...] r., którą organ ten uchylił decyzję Dyrektora Zasadniczej Szkoły Zawodowej w K. M. z dnia [...] r. o skreśleniu z dniem [...] r. M. S. z listy uczniów klasy II tej szkoły. Powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji były przede wszystkim względy proceduralne, organ odwoławczy zwrócił bowiem uwagę na naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego wskazując, że stronie nie zapewniono możliwości czynnego w nim udziału i zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi przez organ, a także złożenia wyjaśnień, czy naprowadzenia dowodów. Organ podkreślił także, że wydana decyzja narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Kolejną, wskazaną przez organ przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było stwierdzenie, że w sprawie skreślenia M. S. z listy uczniów toczyło się już postępowanie administracyjne, które nie zostało zakończone, a od sposobu zakończenia tego postępowania uzależnione jest procedowanie i zakończenie postępowania w niniejszej sprawie. Argument ten był zresztą podnoszony przez skarżącego, który wywodził, że skoro poprzednia decyzja w sprawie skreślenia go z listy uczniów została uchylona, to nie ma podstaw do tego, aby wydawać kolejną decyzję w tej samej sprawie. Odnosząc się do tej argumentacji wskazać należy, że jakkolwiek rzeczywiście decyzja w sprawie skreślenia M. S. z listy uczniów Zasadniczej Szkoły Zawodowej z K. M. została, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchylona przez Z. Kuratora Oświaty decyzją z dnia [...] r. i postępowanie w tej sprawie nie zostało formalnie zakończone, to jednak w ocenie Sądu stało się ono bezprzedmiotowe w związku z faktem, iż skarżący został wpisany na listę uczniów w roku szkolnym [...] i dopuszczony do zajęć. Świadczy o tym pismo Dyrektora szkoły z dnia 26 sierpnia 2016 r., którym poinformowano skarżącego o obowiązku stawienia się w szkole w dniu 1 września 2016 r. o godz. 11.00 wskazując jednocześnie, że w dalszym ciągu pozostaje on uczniem II klasy Zasadniczej Szkoły Zawodowej w K. M.. Również pismo Dyrektora ZSZ w K. M. z dnia 1 marca 2017 r. stanowi potwierdzenie, że organ ten zmienił decyzję w zakresie skreślenia M. S. z listy uczniów w roku szkolnym [...]. Oznacza to, że w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji w obrocie prawnym nie istniała decyzja o skreśleniu M. S. z listy uczniów i nie toczyło się w tej sprawie żadne postępowanie, bowiem ww. został wpisany na listę uczniów i w dalszym ciągu był traktowany jako uczeń szkoły. Jakkolwiek rzeczywiście poprzednio prowadzone w tej sprawie postępowanie powinno w związku z powyższym zostać umorzone, to jednak okoliczność ta nie stanowiła, zdaniem Sądu, przeszkody do wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie skreślenia M. S. z listy uczniów w przypadku, gdy ziściły się przesłanki, o których mowa w statucie szkoły, w sytuacji gdy przesłanki te dotyczyły kolejnego roku szkolnego. W tym zakresie Sąd nie podzielił wywodów organu drugiej instancji, który uzależnił treść rozstrzygnięcia od treści decyzji, która zapadnie w poprzednio toczącym się postępowaniu, które zdaniem tego organu nie zostało zakończone. Jak już bowiem wskazano, poprzednie postępowanie w sprawie skreślenia M. S. powinno zostać umorzone z tego względu, iż stało się bezprzedmiotowe, bowiem zostało faktycznie zakończone przyjęciem M. S. w poczet uczniów szkoły w nowym roku szkolnym. Kolejne postępowanie dotyczy roku szkolnego [...] i w tym zakresie powinno być prowadzone. Sąd podzielił stanowisko Z. Kuratora Oświaty co do stwierdzonych naruszeń prawa przez organ pierwszej instancji. Wskazać w tym miejscu należy, że dokonując oceny zasadności skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, o których mowa w treści tego przepisu, a więc, czy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie naruszenia procesowych praw skarżącego, a także określenia przyczyn skreślenia M. S. z listy uczniów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy, że jak trafnie zauważył organ drugiej instancji, skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności nie poinformowano go o zakończeniu postępowania i nie umożliwiono dostępu do dokumentów, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Rację ma również organ odwoławczy wskazując na istotne mankamenty decyzji Dyrektora Zasadniczej Szkoły Zawodowej w K. M., dotyczące zarówno jej sentencji jak i uzasadnienia, które nie koresponduje z rozstrzygnięciem. Materialną podstawę skreślenia M. S. z listy uczniów stanowił art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (przepis został uchylony przez art. 15 pkt 54 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 70 ze zm.), który stanowił, że dyrektor szkoły lub placówki może, w drodze decyzji, skreślić ucznia z listy uczniów w przypadkach określonych w statucie szkoły lub placówki. Z § 23 ust. 1 pkt a statutu szkoły wynika, że uczeń, który opuścił w semestrze ponad 50% godzin lekcyjnych bez usprawiedliwienia może zostać ukarany skreśleniem z listy uczniów. W dalszej części tego przepisu przewidziano procedurę, której celem jest dokładne zbadanie i wyjaśnienie okoliczności stanowiących podstawę skreślenia ucznia z listy. W postępowaniu tym – jak wskazano w § 23 ust. 2 statutu szkoły należy między innymi wyjaśnić, czy wykorzystano wszystkie możliwości wychowawczego oddziaływania szkoły, czy udzielono mu pomocy psychologiczno-pedagogicznej, czy przeprowadzono z uczniem rozmowy ostrzegawcze. Powyższe okoliczności winny ulec wyjaśnieniu na posiedzeniu rady pedagogicznej, przy czym, jak wskazano w statucie, uczeń ma prawo wiedzieć o toczącym się przeciwko niemu postępowaniu. W statucie przewidziano również (23 ust. 3,4 i 5), jakie elementy powinna zawierać decyzja kończąca postępowanie. Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że przeprowadzone postępowanie nie sprostało wymaganiom stawianym przepisami statutu, podobnie jak wydana w sprawie decyzja. Z zebranych w sprawie materiałów nie wynika, czy organ dokonał oceny sytuacji ucznia, czy przed wszczęciem postępowania podejmował próby kontaktu ze skarżącym w celu wyjaśnienia z jakich przyczyn nie uczęszcza na zajęcia szkolne i z jakich względów nie nawiązał umowy w celu przy gotowania zawodowego. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, że organ pierwszej instancji nie udokumentował powyższych okoliczności. W aktach sprawy brak jest chociażby list obecności, czy też szczegółowego wskazania ile godzin lekcyjnych opuścił skarżący i czy jego absencja na zajęciach przekracza przewidziany w § 23 ust. 1 pkt a statutu limit. Nie udokumentowano również wskazywanego w decyzji braku nawiązania umowy o praktyczną naukę zawodu (§ 23 ust. 1 pkt g statutu). Organ nie wykazał, że zwracał się do ucznia o nadesłanie takiej umowy, czy też we własnym zakresie czynił starania w kierunku ustalenia, że taka umowa została zawarta. W ocenie Sądu, powyższe braki uniemożliwiają instancyjną kontrolę prawidłowości i zgodności z prawem wydanej decyzji. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, skarżącemu nie zapewniono możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności nie poinformowano go o zakończeniu postępowania i nie umożliwiono mu dostępu do zgromadzonych w sprawie dowodów – uchwała Rady Pedagogicznej została podjęta w dniu 9 stycznia 2017 r., natomiast decyzja o skreśleniu M. S. z listy uczniów została wydana w dniu [...] r. Uzasadnienie decyzji o skreśleniu M. S. z listy uczniów zostało sporządzone z naruszeniem wskazanych wyżej zapisów statutu szkoły, w szczególności wskazana w sentencji przyczyna skreślenia z listy uczniów nie do końca koresponduje z uzasadnieniem, bowiem w sentencji podano, że powodem są liczne nieusprawiedliwione nieobecności w szkole i na zajęciach praktycznych. Z kolei w uzasadnieniu wyjaśniono, że M. S. od dnia 1 września 2017 r. nie uczęszczał na zajęcia lekcyjne i praktyczne oraz nie nawiązał umowy z pracodawcą. Wskazano również, ze skarżący opuścił w semestrze 50% godzin lekcyjnych bez usprawiedliwienia i notorycznie opuszczał zajęcia szkolne bez usprawiedliwienia. Powyższe okoliczności – jak już wyżej wskazano, nie zostały w żaden sposób wykazane w materiale dowodowym, a z tak sformułowanego uzasadnienia nie sposób wywieść, czy skarżący nie uczęszczał na zajęcia szkolne w ogóle, czy też opuścił jedynie 50% zajęć bez usprawiedliwienia, a pozostałe zajęcia na których nie był usprawiedliwił, czy też absencja dotyczyła tylko 50% zajęć. Tak sformułowane uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 23 ust. 4 i 5 statutu szkoły. Decyzja o skreśleniu ucznia z listy, nawet gdy, jak w niniejszej sprawie, jest on osobą pełnoletnią, zważywszy na jej skutki dla zainteresowanego, powinna zostać podjęta po przeprowadzeniu postępowania z poszanowaniem praw ucznia jako strony postępowania, przy zapewnieniu mu udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Podjęte rozstrzygnięcie winno w sposób jasny i czytelny wyjaśniać podstawy prawne i faktyczne, w szczególności (jak wskazano również w statucie szkoły), wskazywać przyczynę skreślenia z listy uczniów, fakty, które dyrektor szkoły uznał za udowodnione, a także te, którym wiarygodności odmówiono i z jakich względów. Ustalenia opisane w uzasadnieniu decyzji winny zaś znajdować odzwierciedlenie w aktach postępowania i poddawać się kontroli, czego w niniejszej sprawie brak. Z tych względów Sąd podzielił argumentację organu odwoławczego uznając, że w niniejszej sprawie istniały przesłanki do uchylenia decyzji administracyjnej i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień zaskarżonej decyzji, które mogłyby skutkować jej uchyleniem i w związku z powyższym skargę – w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił.