II SA/Sz 613/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak - Siuda /spr./ Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk – Meder Asesor WSA Kazimierz Maczewski Protokolant K. Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2006r. sprawy ze skargi Uniwersytetu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku ograniczenia hałasu I. uchyla zaskarżoną decyzję II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta , na podstawie art. 362, art. 376 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 66, poz. 346) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168), nałożył na Uniwersytet , jako użytkownika zegara z kurantem zainstalowanego na budynku przy ul. [...] w [...], obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisku w ten sposób, że poziom natężenia dźwięku A nie powinien przekraczać wartości 50 dB na granicy zabudowy mieszkalnej. W decyzji określony został jednocześnie termin wykonania obowiązku, na dzień [...]. Od powyższej decyzji Uniwersytet wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., art. 156 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz.1085), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 156 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, używanie instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jest zabronione, przy czym zakaz ten ma charakter bezwzględny i obowiązuje także w przypadku utrzymania poziomu hałasu w granicach dopuszczalnych norm. SKO podniosło także, że niniejszy zakaz wynika wprost z ustawy Prawo Ochrony Środowiska, przewidując za jego naruszenie karę grzywny. Na niniejszą decyzję ostateczną Uniwersytet złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku, Sąd podzielił pogląd organu II instancji, że przepis art. 156 Prawa ochrony środowiska wprowadza zakaz stosowania na terenach zabudowanych urządzeń nagłaśniających, a działanie kurantów na budynku Uniwersytetu oparte było na zastosowaniu tego rodzaju urządzeń. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie uznał, że postępowanie administracyjne przed organem I instancji, polegające na nałożeniu obowiązku obniżenia poziomu hałasu, było bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał także, iż w świetle powyższych przepisów, decyzja organu I instancji nie mogła być wydana, a przepis art. 362 Prawa ochrony środowiska, na którym oparta była decyzja Prezydenta Miasta, nie miał w przedmiotowej sprawie zastosowania, co zasadnym czyniło wyeliminowanie decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Wyrokiem z 21 lutego 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, że ustawodawca w ustawie Prawo ochrony środowiska przewidział trzy podstawowe rodzaje odpowiedzialności za negatywne oddziaływanie na środowisko, a mianowicie cywilną, karną i administracyjną. Zdaniem Sądu każdy z tych rodzajów odpowiedzialności charakteryzuje się inną rolą, innymi metodami oraz innymi instrumentami prawnymi, mimo to odpowiedzialności te nie tylko się wzajemnie nie wykluczają, ale też uzupełniają, a każda z nich może być stosowana niezależnie od pozostałych. Sąd wskazał ponadto, że art. 362 ust. 1 powołanej ustawy, odnosi się do odpowiedzialności administracyjnej i dotyczy wszelkich postaci naruszenia środowiska w sposób prawem zakazany. W ocenie NSA, fakt, że za jedną z postaci naruszenia, tj. czyn określony w art. 156 wskazanej ustawy, ustawodawca przewidział odpowiedzialność karną, nie wyklucza kompetencji organów administracji do wydawania decyzji, o których mowa w art. 363 § 1 Prawa ochrony środowiska, za te postać negatywnego oddziaływania na środowisko. Za bezzasadny natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał w wydanym przez siebie orzeczeniu zarzut naruszenia przepisu 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 190 w związku z art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec powyższego, kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania sądu, zakreślonych w art. 134 i 190 P.p.s.a., doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, wskazano w niej art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm., dalej zwanej p.o.ś.). Stanowi on, iż zabrania się używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i umarzając toczące się przed nim postępowanie uznał, iż w związku z tym, że powołany przepis zawiera bezwzględny zakaz używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających, to bezprzedmiotowe było postępowanie w sprawie nałożenia decyzją organu I instancji na podstawie art. 362 p.o.ś., obowiązku ograniczenia hałasu do obowiązujących norm, określonych w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Powyższe rozstrzygnięcie organu należy uznać za niezgodne z prawem. W ustawie Prawo ochrony środowiska ustawodawca w tytule VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska" przewidział trzy podstawowe rodzaje odpowiedzialności z tytułu negatywnych skutków oddziaływania na środowisko, tj. odpowiedzialność cywilną, karną oraz administracyjną. Wyszczególnione rodzaje odpowiedzialności charakteryzują się odmiennymi rolami, metodami i środkami prawnymi, mimo to odpowiedzialności te nie tylko się wzajemnie nie wykluczają, ale nawet uzupełniają, a każda z nich może być stosowana niezależnie od pozostałych. W sytuacji zatem, gdy podmiot naruszający środowisko za dokonane naruszenia poniesie jednego rodzaju odpowiedzialność, np. cywilną lub karną, to jednocześnie nie zwalnia go to z odpowiedzialności innego rodzaju, w tym również odpowiedzialności administracyjnej. W ramach wskazanych trzech kategorii odpowiedzialności, rolą odpowiedzialności o charakterze administracyjnym jest ochrona środowiska, jako dobra publicznego. W ramach regulacji odnoszących się do tego rodzaju odpowiedzialności ustawodawca wyposażył organy ochrony środowiska w możliwość ingerowania za pomocą aktów administracyjnych w działalność podmiotów szkodliwie oddziałującą na środowisko. Przepis art. 362 ust. 1 p.o.ś., zamieszczony w tytule VI dziale III, zatytułowanym "Odpowiedzialność administracyjna" stanowi, że w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Powyższy przepis dotyczy wszelkich postaci naruszeń środowiska zakazanych przez prawo, w tym także naruszeń określonych w art. 156 p.o.ś. Fakt, iż ustawodawca za czyn określony w tym przepisie przewidział także odpowiedzialność innego rodzaju niż administracyjna, nie wyklucza kompetencji organów administracji do wydania w tym przedmiocie decyzji, na podstawie przewidzianych w tytule VI dziale III ustawy Prawo ochrony środowiska przepisów. Z tych względów za zasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego art. 156 ustawy p.o.ś. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., brak bowiem było podstaw do uznania, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno rozpoznać odwołanie Uniwersytetu uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, sformułowaną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 190 i art 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.