II SA/Sz 615/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], nakazującej W. i A. S. rozbiórkę [...] budynków letniskowych (każdy o wymiarach [...] x [...] m, z tarasem [...] x [...] m), budynku letniskowego o wymiarach [...] x [...] m z tarasem o wym. [...] x [...], murowanego obiektu wc o wymiarach [...] x [...] m oraz obiektu kontenerowego o wymiarach [...] x [...] m, wybudowanych na terenie działki oznaczonej nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] bez pozwolenia na budowę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia powyższej decyzji oraz z akt sprawy wynika, iż Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu [...] r. oględziny obiektów znajdujących się na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. W trakcie oględzin stwierdzono, że na terenie działki, stanowiącej grunty rolne, właściciele W. i A. S. wybudowali bez wymaganego pozwolenia na budowę: - [...] budynki letniskowe, każdy o wymiarach [...] x [...] m, z tarasem o wymiarach [...] x [...] m, fundamenty betonowe, konstrukcja drewniana, ściany warstwowe z płyty pilśniowej i styropianu, dwuspadowy dach o konstrukcji drewnianej, kryty papą, doprowadzone przyłącza wodno-kanalizacyjne i elektryczne, budynek letniskowy o wymiarach [...] x [...] m z tarasem o wymiarach [...] x [...] m, fundamenty betonowe, konstrukcja stalowa, ściany obite blachą trapezową, doprowadzono przyłącza wodnokanalizacyjne i energetyczne, - murowany obiekt WC o wymiarach [...] x [...] m, - obiekt kontenerowy z funkcją gospodarczo -magazynową o wymiarach [...] x [...] m, do którego doprowadzono przyłącza wodno-kanalizacyjne i energetyczne. Jak wynika z pisma z Urzędu Gminy [...] z dnia [...] r. znak: [...], przedmiotowy teren nie jest objęty aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również dla przedmiotowej inwestycji nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Usytuowanie przedmiotowych obiektów budowlanych jest niezgodne z obowiązującymi warunkami techniczno-budowlanymi: jeden z obiektów usytuowano ścianą bez otworów w odległości [...] m od granicy z sąsiednią działką, kolejny w odległości [...] m ścianą z otworami okiennymi, OBIEKT WC w odległości [...] m, a obiekt kontenerowy w odległości [...] m od granicy. Uznając, iż w tej sytuacji niemożliwa jest legalizacja w/w obiektów budowlanych, INB na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wydał w dniu [...] r. decyzję, znak: [...], nakazującą Państwu S. rozbiórkę obiektów, którą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., znak: [...] utrzymał w mocy. Po rozpatrzeniu skargi A. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt: [...], uchylił decyzje organów obu instancji, z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego tj. nie ustalenie jednoznacznie daty budowy obiektów. Wskazał również, że na załatwienie tej sprawy będzie miało również wpływ rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego o zgodność art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z którym zwrócił się Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Wójt Gminy w zaświadczeniu z dnia [...] r., znak: [...], stwierdził, że działka nr [...] w obrębie [...], jest terenem nie objętym aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z [...] r. (obowiązującym do dnia [...] r.), zapis dla przedmiotowego terenu brzmiał: "symbol terenu [...]. Kompleks użytków rolnych w klasach [...], [...], [...] z enklawą zieleni wysokiej. Teren położony w strefach ochrony pośredniej ujęć wody". W dniu [...] r. do organu I instancji wpłynął wniosek A. S. o zawieszenie prowadzonego postępowania do chwili otrzymania decyzji o warunkach zabudowy. Uwzględniając ten wniosek, INB postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], zawiesił prowadzone postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy sprawy dotyczącej udzielenia A. S. decyzji o warunkach zabudowy. W dniu [...] r. Wójt Gminy decyzją, znak: [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji obejmującej w/w obiekty budowlane i ich istniejące usytuowanie. Po rozpatrzeniu odwołania A. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją ostateczną z dnia [...] r. znak [...] utrzymało ww. decyzję w mocy. W dniu [...] r. INB postanowieniem, znak: [...], podjął z urzędu zawieszone postępowanie, a następnie wydał decyzję z [...]r. nakazującą rozbiórkę przedmiotowych obiektów, wskazując, że zapis planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], obowiązującego w latach [...] (tj. zarówno w okresie budowy sugerowanym przez skarżącego, jak i ustalonym przez organy nadzoru budowlanego), przy uwzględnieniu faktu nie wyłączenia przedmiotowego terenu z produkcji rolnej, wyklucza możliwość zabudowy letniskowej na tym terenie, zatem zrealizowana inwestycja naruszała przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym. Również brak prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy wyklucza możliwość legalizacji przedmiotowych obiektów budowlanych z uwagi na brak możliwości doprowadzenia przedmiotowych obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż W. i A. S. aktem notarialnym, Rep [...] nr [...] z dnia [...] r. nabyli niezabudowaną działkę nr [...] w [...]. Także z opisu nieruchomości z dnia [...] r., wynika, iż przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana. Ponadto na okoliczność daty budowy powyższych obiektów organ dokonał przesłuchania zawnioskowanych przez inwestora świadków. Dokonując oceny tych zeznań organ I instancji przyjął, że obiekty wybudowane na działce przed rokiem [...], których dotyczą oświadczenia świadków, nie istnieją (zostały rozebrane), natomiast istniejące obecnie obiekty, wybudowane zostały po dniu [...] r., zatem do sprawy tej znajdują zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. zarzucił, że organ powiatowy błędnie przyjął, że przedmiotowe obiekty budowlane zostały wybudowane [...] r. i podtrzymał swoje wyjaśnienia, że obiekty te powstały [...] r. i nie były rozbierane, na dowód czego przedstawił kolejne oświadczenia [...] świadków. Zarzucił też, że INB interpretuje wszelkie niejasności na niekorzyść skarżącego, co jest sprzeczne ze stanowiskiem WSA, wyrażonym w prawomocnym wyroku z dnia [...] r. Skarżący podniósł też, że wystąpienie do Wójta Gminy z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w [...] było tylko jedną z możliwości, wskazanych przez WSA w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia [...] r., sygn. akt: [...]. Z wyroku tego wynika również, że w rozpatrywanej sprawie nie można przyjąć tezy, że opisu podziału działki i treści aktu notarialnego nie można kwestionować. Tymczasem INB oparł swoje postępowanie na takiej tezie i stąd wywnioskował datę wybudowania przedmiotowych obiektów budowlanych. Brak zapisu o zabudowie działki nr [...] w akcie notarialnym jest efektem interpretacji prawa własności przez darczyńcę i obdarowanego i nie nosi znamion umyślnego ukrywania stanu faktycznego. Ustosunkowując się do powyższych zarzutów odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane pozwala zalegalizować powstałą samowolę budowlaną, jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Gdy ww. warunki nie są spełnione, zastosowanie ma przepis art. 48 ust. 1, o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Data budowy przedmiotowych obiektów budowlanych została jednoznacznie ustalona w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Podważenie tej daty nie miałoby jednak znaczenia w sprawie, gdyż przy uwzględnieniu przepisu art. 103 ustawy Prawo budowlane zastosowanie miałby wówczas przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju. Według planu obowiązującego do [...]r. działka nr [...] stanowiła teren upraw rolnych i nie była przewidziana pod zabudowę. Powyższą decyzję ostateczną A. S. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz przyjęcie, iż wskazane w zaskarżonej decyzji obiekty budowlane zostały wybudowane [...]r. na podstawie ustnego uzgodnienia z ówczesnym Wójtem Gminy. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzi, iż Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując sprawę, pominął dowody z oświadczeń osób, które twierdzą, że budynki letniskowe postawione na działce nr [...] w [...]r.nie były rozbierane i ponownie postawione w bliżej nie określonym czasie. Pominięcie oświadczeń tych osób jest naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a. Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za niepodważalne twierdzenie D. K. która podpisała się pod podziałem geodezyjnym działki, że budynków na działce nr [...] w [...] w [...] r. nie było, wskazując, że twierdzenie to zostało potwierdzone w protokole przesłuchania świadka spisanym pod groźbą odpowiedzialności karnej. INB pominął natomiast zeznanie złożone przez J. G., również złożone pod groźbą odpowiedzialności karnej, który twierdzi, że zabudowa działki nr [...] w [...] powstała w [...] r. i istnieje do dnia dzisiejszego. Nie odnosząc się do tego zeznania organ naruszył art. 77 §1 K.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując odwołanie, nie odniósł się w żaden sposób do dostarczonych oświadczeń nowych osób, które twierdzą, że zabudowa na działce nr [...] w [...] nie była rozbierana i na nowo stawiana. Twierdząc, ze ustalenie daty powstania zabudowy na działce nr [...] w [...] nie ma dla sprawy znaczenia, WINB narusza art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Każdy organ zobowiązany jest do ustalenia stanu faktycznego na podstawie wszystkich dostępnych materiałów. Skarżący informuje również w swej skardze, że w dniu [...]r. zwrócił się do Wójta Gminy z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w [...] na ulicy [...], zatem istnieje możliwość zastosowania art. 132 K.p.a. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...]r. skarżący poinformował Sąd, iż decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wójt Gminy ustalił skarżącemu warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej wskazane w zaskarżonej decyzji obiekty budowlane, wobec czego ustała prawna przyczyna uniemożliwiająca legalizację istniejącej zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu prawidłowości zastosowania przez organ administracji przepisów obowiązującego prawa w ustalonym na dzień orzekania stanie faktycznym danej sprawy. Orzekając w sprawach, w których uprawione podmioty wniosły skargę do sądu, Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W przypadku nie stwierdzenia naruszenia prawa lub stwierdzenia uchybień mniemających wpływu na wynik sprawy, Sąd skargę oddala (art.151 P.p.s.a). W swej skardze skarżący podnosi przede wszystkim naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 kpa), przez nieuwzględnienie stanowiska skarżącego i przedstawionych przez niego dowodów w postaci zeznań i oświadczeń świadków, co do daty wybudowania przedmiotowych obiektów, które – jak twierdzi – wybudowane zostały [...]r. Zarzut ten uznać należy za chybiony. Zdaniem Sądu, organy obu instancji, w oparciu o dowody i przesłanki wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, trafnie przyjęły, iż obiekty, będące przedmiotem postępowania zostały wybudowane po wejściu w życie przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r., tj. po 1 stycznia 1995r. wobec czego rozstrzygnięcie sprawy należy oprzeć na przepisach tej ustawy. Wprawdzie budzić może zastrzeżenia zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, które nie znajduje jakichkolwiek podstaw w materiale dowodowym, iż obiekty budowlane, o których mówią wskazani przez skarżącego świadkowie, które zostały zbudowane w [...]r. musiały zostać rozebrane, a później tj. po 1 stycznia 1995r. zbudowano obiekty będące przedmiotem postępowania. Kwestia ta nie miała jednak żadnego wpływu na wynik sprawy w postaci treści rozstrzygnięcia, polegającego na wydaniu nakazu rozbiórki, a jedynie dla określenia podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Jak bowiem trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, do samowoli budowlanej popełnionej przed 1 stycznia 1995r. z mocy art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy miałyby zastosowanie przepisy ustawy wówczas obowiązującej, a w szczególności art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r., zgodnie z którymi obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa, bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt taki znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju. W zakresie tym, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym ocenia się na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej. (por. wyrok NSA z dnia [...]r. sygn. akt [...]) Jak w sposób niekwestionowany ustalił organ orzekający, w dacie budowy wskazanej przez skarżącego, teren lokalizacji przedmiotowych obiektów objęty był planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (obowiązującym w latach [...]), którego zapis dla tego terenu brzmiał: "[...] – kompleks użytków rolnych w klasach [...], [...], [...], z enklawą zieleni wysokiej. Teren położony w strefach ochrony pośredniej ujęć wody". Oznacza to, że przedmiotowe obiekty zbudowane zostały na terenie nie przeznaczonym pod tego typu zabudowę, co w świetle art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. wyklucza możliwość legalizacji przedmiotowej nielegalnej zabudowy w oparciu o przepisy tej ustawy. Zatem spór między skarżącym, a organem nadzoru budowlanego w zakresie daty popełnienia samowoli budowlanej w odniesieniu do przedmiotowych obiektów budowlanych jest bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia, którym jest nakaz rozbiórki tych obiektów, przy czym – jak wcześniej wskazano – nie budzi zastrzeżeń sądu oparcie tej decyzji na przepisie art. 48 ust.4 w związku z ust.1 obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r., zgodnie z którym, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 (tj. m.in. doręczenia organowi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji będącej przedmiotem postępowania legalizacyjnego) stosuje się przepis ust.1, stanowiący, iż właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Żadnego skutku nie może odnieść twierdzenie skarżącego, iż obiekty te zostały wybudowane na podstawie ustnego uzgodnienia z ówczesnym Wójtem Gminy. Podnoszone przez skarżącego kontrowersje nie miały zatem żadnego wpływu na wynik sprawy. Co do przedłożonej przez skarżącego decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy z dnia [...]r. to zauważyć należy, iż nie dotyczy ona obiektów budowlanych w ich obecnym usytuowaniu, które, jak wykazano w poprzedniej decyzji z dnia [...]r. nie odpowiada przepisom o warunkach technicznych. Należy też dodać, że skarga A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla obecnie usytuowanych samowolnie obiektów, została oddalona przez tut. Sąd wyrokiem z dnia [...]r. sygn. [...]. Wymogi postępowania legalizacyjnego wobec samowoli budowlanej powstałej po dniu 1 stycznia 1995r. reguluje obecnie art. 48 ust.2-5 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r.. Podstawowym warunkiem legalizacji takiej samowoli jest jej zgodność z wymogami przepisów techniczno-budowlanych oraz planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku planu – z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Bezsporne jest, że na terenie tym nie obowiązuje aktualnie plan zagospodarowania przestrzennego. Podstawą oceny legalności zaskarżonej decyzji jest stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania, tj. [...]r. Na dzień ten skarżący nie legitymował się wymaganą przez art. 48 ust. 2 oraz ust.3 obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w postępowaniu legalizacyjnym decyzją wójta o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla swej inwestycji.. Biorąc powyższe pod rozwagę ocenić należy, iż ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że przedmiotowe obiekty zostały wybudowane po 1 stycznia 1995r., choć nie ma wpływu na końcowy wynik sprawy, było dla skarżącego względniejsze, albowiem umożliwiało przeprowadzenie procesu legalizacyjnego. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż zaskarżona decyzja ostatecznie odpowiada prawu, wobec czego wniesiona skarga polega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.