II SA/Sz 616/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art.162 § Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] uchylającej ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] wydaną dla Zarządu Miasta [...] o pozwoleniu na użytkowanie Szkoły Podstawowej Nr [...] wybudowanej przy ul. [...] (dz. nr [...]) wraz z uzbrojeniem, urządzeniem terenu oraz boiskami sportowymi szkolnymi - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 7 [...] kontroli (w sprawie przestrzegania przepisów dotyczących użytkowania obiektów budowlanych) budynku Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż nie zostały wykonane roboty budowlane nakazane do wykonania w wymienionej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia[...], pozwalającej na użytkowanie szkoły. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] r. zawiadomił Prezydenta Miasta oraz dyrektora szkoły o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia[...]. o pozwoleniu na użytkowanie. Następnie organ powiatowy wydał, na podstawie art. 162 § 2 i § 3 Kpa w związku z art. 90 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U z 1998 r. nr 106 poz. 668) decyzję z dnia [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie szkoły. Decyzja ta została wydana z zastrzeżeniem wykonania określonych robót budowlanych, tj.: - zainstalowania windy wewnętrznej (lub podnośnika) dla osób niepełnosprawnych przed udostępnieniem [...] piętra obiektu dla osoby niepełnosprawnej, nie później niż do [...] r., - dokończenia zagospodarowanie terenu z wykończeniem boisk sportowych z elementami małej architektury w terminie do [...]r., - wykonania regulacji wewnętrznej instalacji c.o. i regulacji kotłowni w sezonie grzewczym, - przedłożenia stosownych protokołów badań i sprawdzeń w terminie do [...] - przedłożenia protokołu potwierdzającego prawidłową krotność wymiany powietrza wentylacji mechanicznej w terminie do [...] r." Organ powiatowy podniósł, że "warunki" użytkowania obiektu określone w pozwoleniu na użytkowanie wiążą stronę. Niewykonanie "warunków", co do których określono termin ich wykonania, zobowiązuje organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w pierwszej instancji, do podjęcia stosownych działań. Ustawa Prawo budowlane nie określa skutków prawnych niewykonania przez stronę "postawionych warunków". W takiej sytuacji zastosowanie ma przepis art. 162 § 2 Kpa, zobowiązujący organ pierwszej instancji, właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, do uchylenia decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał nadto, że w dniu kontroli stwierdzono wykonanie jedynie dwóch z czterech postawionych "warunków" (w zakresie punktu 2 i 3), w zakresie punktu 4 protokół z kontroli wykonanej w ramach utrzymania obiektu w oparciu o art. 62 ust. 1 pkt 1 lit.c Prawa budowlanego, potwierdzający prawidłowość działania wentylacji mechanicznej przedłożono w dniu [...] r. W piśmie z dnia [...], Prezydent Miasta [...] poinformował o podjęciu czynności zmierzających do wyboru wykonawcy montażu urządzenia dźwigowego, zaznaczając, że ze względu na bezpieczeństwo użytkowników roboty zostaną przeprowadzone w czasie przerwy [...] r. Pismem z dnia [....], Prezydent Miasta nie potwierdził wykonania wyrażonej wcześniej deklaracji. W przeprowadzonej w dniu [...] rozmowie z dyrektorem obiektu organ powiatowy uzyskał potwierdzenie informacji o nie podjęciu czynności związanych z montażem urządzenia dźwigowego, platformy lub innego urządzenia. Organ I instancji podał także, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...], o pozwoleniu "na budowę szkoły podstawowej wraz z urządzeniami towarzyszącymi (przyłącza: wodociągowe, energetyczne, telefoniczne, stacja transformatorowa, przełożenie linii elektroenergetycznej, zbiornik bezodpływowy) w [...]", zatwierdzała projekt budowlany, wykonany w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane oraz wykonawcze przepisy techniczno - budowlane. Na podstawie tych samych przepisów wydana została również decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Organ powiatowy wskazał ponadto, że zarówno przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a także przepisy obowiązujące obecnie, nie pozwalały i nie pozwalają nadal, na odstąpienie od wyposażenia budynku oświaty w urządzenie techniczne zapewniające osobom niepełnosprawnym dostęp zarówno na wszystkie kondygnacje użytkowe, jak i do wszystkich pomieszczeń, szczególnie klas lekcyjnych położonych na piętrze budynku, z których mogłyby takie osoby korzystać. Odwołanie od decyzji Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła Gmina Miasto [...], wnosząc o jej uchylenie w całości i "zmianę na podstawie art. 155 Kpa decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w zakresie odstąpienia od warunku zainstalowania windy wewnętrznej dla osoby niepełnosprawnej - przed udostępnieniem [...] piętra obiektu dla osoby niepełnosprawnej lub zmiany decyzji w zakresie usunięcia z decyzji terminu, w jakim winda ma być zainstalowana" lub zmianę "decyzji w zakresie rezygnacji z określenia terminu, w jakim winda ma być zainstalowana". W uzasadnieniu odwołania Gmina podniosła, że zaskarżona decyzja narusza jej słuszny interes, ponieważ organ wydając ją nie uwzględnił wniosku zawartego w piśmie z dnia [...], o rozważenie prawnych możliwości zwolnienia Gminy Miasto [...] z obowiązku realizacji dźwigu osobowego z powodu obowiązującej na obszarze Gminy [...] organizacji systemu oświaty. Zgodnie z tą organizacją działalność edukacyjną dla dzieci i młodzieży o ograniczonej sprawności ruchowej, wymagających rehabilitacji prowadzi Zespól Szkól Publicznych nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi przy ul. [...], którego budynek jest w pełni dostosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych ruchowo. W związku z powyższym, zdaniem Gminy, wykonanie windy w przedmiotowym obiekcie nie służyłoby poprawie dostępności obiektu dla dzieci z upośledzeniem funkcji ruchowej, których edukacja prowadzona jest w szkole przy ul. [...]. W szkole tej znajdują się: winda, [...] sanitariaty dla osób niepełnosprawnych, trzy wewnętrzne pochylnie oraz zatrudniona jest przygotowana w zakresie rehabilitacji ruchowej kadra pedagogiczna. Odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu powiatowego z dnia [...]., strona odwołująca się wyjaśniła, że w piśmie z dnia [...] zadeklarowano zamiar wykonania windy w Szkole Podstawowej nr [...] w okresie ferii zimowych w roku [...]. Jednak ze względu na uwarunkowania finansowe, w piśmie z dnia [...]poinformowano o niemożności wykonania windy w roku [...] i następnym. Pismo to zawierało również wniosek o rozważenie przez organ nadzoru budowlanego prawnych możliwości zwolnienia Gminy Miasto [...] z obowiązku budowy dźwigu osobowego. Skarżąca podniosła jednocześnie, że powyższy wniosek winien być rozpatrzony przez organ w trybie przewidzianym przepisem art. 155 Kpa, co jednak nie nastąpiło. Gmina podniosła również, że po dokonaniu szczegółowej analizy zapisu z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, którego niewykonanie legło u podstawy wydania kwestionowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznała, że nie zachodzą wszystkie wymienione w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przesłanki do zainstalowania windy oraz że obecnie nie ma potrzeby z przyczyn organizacyjnych udostępnienia [...] piętra Szkoły Podstawowej nr [...] osobom niepełnosprawnym. Zdaniem strony rezygnacji z określenia terminu wykonania windy nie sprzeciwia się przepis art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, w stanie prawnym na dzień [...] r., który określał, że właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie określić termin wykonania robót budowlanych, ale nie musi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania stwierdził, że z ustaleń poczynionych przez organ I instancji, i nie zaprzeczyła temu Gmina w odwołaniu, jednoznacznie, wynika, że zastrzeżone roboty budowlane, polegające na zainstalowaniu windy lub podnośnika, nie zostały wykonane. Zatem właściwy organ, zgodnie z art. 162 § 2 Kpa obowiązany jest uchylić decyzję, która wydana została z zastrzeżeniem wykonania określonych czynności-robót budowlanych, a których strona nie dopełniła - nie wykonała w wyznaczonym terminie, tj. decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie Szkoły nr [...]. Organ odwoławczy wskazał dalej, że ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), kompetencje wynikające z art. 59 ustawy Prawo budowlane, dotyczące wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektów budowlanych, zostały przekazane organom nadzoru budowlanego. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana przez właściwy organ i jest uzasadniona. Odnosząc się do zarzutów i argumentów podniesionych przez Gminę w odwołaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę szkoły jednoznacznie przewidywała budowę dźwigu osobowego dla osób niepełnosprawnych (pkt 5 Opisu technicznego zatwierdzonego projektu budowlanego). W związku z powyższym organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie zasadnie zastrzegł obowiązek wykonania przedmiotowego dźwigu, określając termin wykonania tego obowiązku. Zgodnie bowiem z przepisem § 55 ust. 2 obowiązującego w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 1995 Nr 10, poz. 46 z późn. zm.) "W nowo wznoszonym budynku zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej nie wyposażonym w dźwigi należy zainstalować urządzenia techniczne, które zapewnią osobom niepełnosprawnym konieczny dostęp na kondygnacje użytkowe. Nie dotyczy to koszar, zakładów karnych i zakładów dla nieletnich." Natomiast stosownie do przepisu § 3 pkt 6 cyt. rozporządzenia, przez budynek użyteczności publicznej - rozumie się budynek przeznaczony do wykonywania funkcji: administracji państwowej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, nauki, służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym i wodnym, poczty i telekomunikacji oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji. Przytoczony przepis § 55 ust. 2, zdaniem organu odwoławczego, pozwalał na zaprojektowanie i wykonanie innego urządzenia technicznego aniżeli dźwig osobowy. Skoro jednak zaprojektowano dźwig osobowy - inwestor zobowiązany był go wybudować, ewentualnie uzyskać decyzję zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie wykonania innego urządzenia technicznego w miejsce dźwigu osobowego. Organ zaznaczył jednocześnie, że powołane powyżej rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, co oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne niezgodne z ich postanowieniami będzie rozstrzygnięciem naruszającym prawo w stopniu powodującym konieczność jego usunięcia z obrotu prawnego. Tym samym uwzględnienie argumentów Gminy dotyczących tego, że w [...] istnieje inna szkoła specjalnie wyposażona i przystosowana do prowadzenia zajęć z osobami niepełnosprawnymi - naruszałoby przepisy obowiązującego prawa. Opisany powyżej stan prawny nie pozwala także na uwzględnienie ewentualnej trudnej sytuacji finansowej inwestora. Jednocześnie wyjaśniono, że wniosek Gminy o zmianę na podstawie art. 155 Kpa decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej Szkoły zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła Gmina Miasto [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację podniesionego w odwołaniu zarzutu w sprawie wniosku Skarżącej o zmianę w trybie art. 155 Kpa decyzji [...], złożonego przez Gminę w postępowaniu w pierwszej instancji. Gmina podniosła, że organ I instancji, którego decyzja utrzymana została w mocy, miał w ocenie skarżącej obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie art. 155 Kpa przed wydaniem decyzji znak: [...]. Tego obowiązku nie uwzględniono również przed wydaniem zaskarżonej decyzji, ograniczając się do informacji w treści uzasadnienia, że kwestia zmiany decyzji [...] zostanie rozpatrzona w odrębnym postępowaniu, które to postępowanie zostało natychmiast po wydaniu zaskarżonej decyzji umorzone decyzją znak: [...], jako dotyczące decyzji wycofanej z obrotu prawnego decyzją znak: [...] (utrzymaną w mocy zaskarżona decyzją). Powyższe postępowanie świadczy w opinii strony skarżącej o błędnej interpretacji przepisów Kpa przez organ wydający zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Strona skarżąca sformułowała zarzut naruszenia prawa polegający na nieuwzględnieniu przez organ wniosku o zmianę na podstawie art. 155 Kpa decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], o pozwoleniu na użytkowanie szkoły. W związku z tym należy wskazać, że w ustawie jednoznacznie określono przesłanki zastosowania art. 155 Kpa stwierdzając, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołany przepis nie wskazuje na żadne inne przesłanki lub okoliczności, które mogłyby uzasadniać zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej. Natomiast w rozpoznawanej sprawie organ orzekał na podstawie art. 162 § 2 Kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej, uchyla decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Porównując treść art. 155 Kpa i art. 162 Kpa trzeba zatem stwierdzić, że są to dwie różne instytucje prawne (procesowe), które stosuje się w odmiennych sytuacjach. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo ustalono, że nie wykonano robót budowlanych nakazanych do wykonania w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], pozwalającej na użytkowanie szkoły, ale pod warunkiem zainstalowania windy wewnętrznej (lub podnośnika) dla osób niepełnosprawnych przed udostępnieniem [...] piętra obiektu, nie później jednak niż do dnia [...] r. Aczkolwiek w piśmie z dnia [...]r., Prezydent Miasta [...] poinformował organ o podjęciu czynności zmierzających do wyboru wykonawcy urządzenia dźwigowego, wskazując, że z uwagi na bezpieczeństwo użytkowników roboty zostaną przeprowadzone w czasie przerwy [...] r. Ostatecznie jednak robót nakazanych w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie wykonano. W tej sytuacji organ trafnie przyjął, że nie dopełnienie określonych w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czynności daje podstawę do zastosowania art. 162 § 2 Kpa, ponieważ przepisy rozporządzenia z dnia [...] r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, co oznacza, że rozstrzygnięcie organu administracji niezgodne z treścią tych przepisów będzie naruszeniem prawa powodującym konieczność wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Poza tym organ wyjaśnił, że nie mógł uwzględnić argumentów Gminy dotyczących funkcjonowania w [...] innej szkoły specjalnie wyposażonej i przystosowanej do prowadzenia zajęć z osobami niepełnosprawnymi, gdyż byłoby, to naruszeniem prawa. Tak samo stan prawny niniejszej sprawy nie dawał podstaw do uwzględnienia trudnej sytuacji finansowej inwestora. Zgłoszenie w toku postępowania, tj. w odwołaniu od orzeczenia I instancji wniosku o zastosowanie art. 155 Kpa nie podważa prawidłowości zaskarżonej decyzji. Wniosek ten dał podstawę organowi do rozpoznania go w odrębnej sprawie. Gdyż jak już wskazano wyżej, porównanie treści art. 155 Kpa i art. 162 Kpa wskazuje, że są to dwie różne instytucje prawne (procesowe), które stosuje się w odmiennych sytuacjach. Inwestorowi od początku była znana treść decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nakazująca dopełnienie określonej czynności i mógł wcześniej, jeżeli uważał, że istnieją ku temu podstawy domagać się jej zmiany lub uchylenia w trybie art. 155 Kpa. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uznając, że nie doszło do naruszenia prawa, orzekł jak w sentencji.