II SA/Sz 617/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy G. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego Z. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 15 ust. 1 pkt 2 lit.a w zw. z art.6 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy G. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie cofnięcia Z. P. licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego [...] . Powołany w uzasadnieniu powyższej decyzji stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit.a w związku z art. 5c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz art. 15 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, Burmistrz Gminy G. orzekł o cofnięciu licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego [...] , wydanej w dniu [...] r. Z. P., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w G. przy ul. [...] . Jednocześnie organ I instancji zobowiązał Z. P. do zwrotu ww. licencji w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, organ I instancji wskazał, że podstawę cofnięcia licencji stanowi wyrok Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r., sygn. akt [...] (prawomocny od dnia [...] r.), na podstawie którego Z.P. został uznany za winnego popełnienia czynu kwalifikowanego z art. 157 § 1 K.k. i za ten czyn skazany został na karę [..] miesięcy pozbawienia wolności. W ocenie Burmistrza, w sprawie tej spełnione zostały przesłanki do cofnięcia licencji i do żądania jej zwrotu. Z.P. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wymienionej wyżej decyzji Burmistrza Gminy G. z dnia [...] r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Z.P. zakwestionował legalność orzeczenia o cofnięciu licencji w okolicznościach niniejszej sprawy, podnosząc, że przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 lit.a ustawy o transporcie drogowym nie przewiduje cofnięcia licencji na prowadzenie taksówki w sytuacji, w której się znalazł. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sprawie cofnięcia Z.P. licencji na wykonywanie transportu drogowego [...] . W uzasadnieniu tej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że warunki udzielenia licencji określa art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowiąc, że licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób [...] udziela się przedsiębiorcy, jeżeli 1) spełnia wymagania określone w art. 5c ust. 1 pkt 1 i 5; 2) zatrudnieni przez niego kierowcy oraz sam przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy: (...) b) nie byli skazani za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu oraz przeciwko wolności seksualnej i obyczajności, a ponadto nie wydano im prawomocnego orzeczenia zakazującego wykonywania zawodu kierowcy, c) posiadają zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego [...] , potwierdzonego zdanym egzaminem w przypadku, o którym mowa w ust. 3a, d) spełniają wymagania określone w art. 39a ust. 1 pkt 1-4. (...)." Kolegium wyjaśniło dalej, że przyczyną cofnięcia licencji udzielonej Z. P. było ustalenie - oparte na prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r., sygn. akt[...] , skazującym Z. P. na karę 3 miesięcy pozbawienia wolności (pkt I wyroku), z warunkowym jej zawieszeniem na okres 2 lat próby (pkt II wyroku), uprawomocnionym w dniu [...] r. mocą wyroku Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] r., sygn. akt [...] - że Z.P. uznany został za winnego popełnienia czynu kwalifikowanego z art. 157 § 1 K.k. W ocenie organu, Z.P. tym samym nie spełnia wymogu, określonego w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o transporcie drogowym. Kolegium zauważyło, że ww. przepis w brzmieniu aktualnie obowiązującym wprowadzony został w życie mocą art. 1 pkt 4 lit.c tiret drugie ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2013 r., poz. 567) z dniem [...] r., a dotychczasowy jego zapis uzupełniono dodatkowym ograniczeniem w postaci wydania prawomocnego orzeczenia zakazującego wykonywanie zawodu kierowcy. Według organu odwoławczego, w obowiązującym stanie prawnym, warunkiem udzielenia licencji na wykonywanie transportu drogowego [...] , a co za tym idzie jej utrzymania, istotnym z punktu widzenia podstaw kontrolowanego orzeczenia, jest więc brak skazania przedsiębiorcy za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu oraz przeciwko wolności seksualnej i obyczajności, a ponadto brak prawomocnego orzeczenia zakazującego wykonywania zawodu kierowcy. Tym samym wystąpienie którejkolwiek z powyższych przeszkód uprawnia do odmowy udzielenia licencji, ewentualnie w razie jej zaistnienia w trakcie ważności licencji do jej cofnięcia na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Organ ten podkreślił, że wbrew stanowisku skarżącego, stan faktyczny i prawny sprawy przemawia za uznaniem podstaw do cofnięcia licencji Z. P. , skoro powołanym wyżej wyrokiem sądu został skazany za przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu, tracąc niezbędny przy wykonywaniu licencji, dodatkowy w odniesieniu do taksówkarzy warunek dobrej reputacji. Nieuchronną tego konsekwencją, stało się zobowiązanie Z. P. do zwrotu licencji, wynikające z normy art. 15 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Kolegium, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II GSK 844/10 wyjaśniło, że jakkolwiek literalna wykładania art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym prowadzi wprost do wniosku, że tylko w sytuacji skazania posiadacza licencji za przestępstwa wymienione w art. 5c ust. 1 pkt 1 lit. a, organ zwolniony jest z obowiązku uprzedniego pisemnego ostrzeżenia przedsiębiorcy, to jednak wykładnia celowościowa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, pozwala również w stanie prawnym tej sprawy odstąpić od wymogu pisemnego ostrzeżenia przedsiębiorcy. Z.P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - niewłaściwe zastosowanie art 15 ust. 1 pkt 2 a w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, polegające na braku pisemnego ostrzeżenia o cofnięciu licencji, pomimo że organ miał taki obowiązek; - naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym i przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący; - naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o transporcie drogowym i błędne przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego [...] ; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., tj. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi Z.P. podniósł, że art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym nakłada na organ udzielający licencji obowiązek poprzedzenia wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia licencji pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy. Obowiązek ten nie dotyczy wszystkich obligatoryjnych przesłanek cofnięcia licencji, lecz jedynie przypadków określonych w art. 15 ust 1 pkt 2 lit a, b, d oraz e tej ustawy. Obowiązek pisemnego ostrzeżenia dotyczy zatem obligatoryjnego cofnięcia licencji w przypadku, gdy posiadacz licencji: - nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego; - rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa; - zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej objętej licencją, a w szczególności nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, transportu drogowego co najmniej przez 6 miesięcy; - rażąco naruszył przepisy dotyczące czasu pracy kierowców lub kwalifikacji kierowców. Skarżący podał dalej, że pisemnego ostrzeżenia nie przesyła się, gdy posiadacz licencji przestał spełniać wymóg dobrej reputacji poprzez skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne: karne skarbowe, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, ochronie środowiska lub warunkom pracy i płacy albo innym przepisom dotyczącym wykonywania zawodu. Zaznaczył również, że został skazany za przestępstwo stypizowane w rozdziale XIX, art. 157 § 1 K.k., tj. za przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu, nie będące przestępstwem umyślnym, a zatem nie wymienione w powyższym katalogu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia 13 sierpnia 2014 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, a tym samym podniesione przez skarżącego zarzuty zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., utrzymującego w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji w sprawie cofnięcia Z.P. licencji na wykonywanie transportu drogowego [...] . Podstawę prawną wydania ww. rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414), zgodnie z którym licencję cofa się jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Przyczyną zajęcia takiego stanowiska przez organy orzekające w sprawie było ustalenie, że skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwo z art. 157 § 1 K.k., tj. za czyn przeciwko życiu i zdrowiu. Orzekając w sprawie organy nie zwróciły jednak uwagi na treść art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi, że cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz lit. e (art. 15 ) poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Zatem w sytuacji, gdy podstawę prawną cofnięcia licencji stanowi art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym - tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie - wszczęcie postępowania powinno być poprzedzone ostrzeżeniem, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy. Wyżej wymieniony przepis nie ma natomiast zastosowania w przypadku, gdy posiadacz licencji przestał spełniać wymagania, o których mowa w art. 5c ust. 1 pkt 1 lit.a, z zastrzeżeniem art. 6 ustawy. Z brzmienia art. 5c ust. 1 pkt 1 lit.a (z uwzględnieniem treści art. 6) wynika, że nie spełnia lub przestała spełniać wymóg dobrej reputacji - co jest koniecznym warunkiem uzyskania i wykonywania licencji na wykonywanie transportu drogowego [...] - osoba skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa karne skarbowe lub przestępstwa umyślne: przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, środowisku lub warunkom pracy i płacy albo innym przepisom mającym związek z wykonywaniem zawodu. Jak wynika z akt sprawy skarżący Z.P. został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r., sygn. akt[..] , za przestępstwo z 157 § 1 K.k., tj. za przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu, które nie zostało wskazane w opisanym powyżej katalogu. Tym samym przepis art. 15 ust. 2 ustawy miał w tej sprawie zastosowania. Skoro wszczęcie postępowania w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd nie zostało poprzedzone pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, to brak ostrzeżenia stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też wskazać, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2005 r., sygn. akt I OSK 1228/04, w którym Sąd ten wskazał, że dopiero stwierdzenie naruszeń wskazanych w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym po pisemnym ostrzeżeniu skutkuje wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia licencji. Przyjęcie innego rozumienia owego pisemnego ostrzeżenia przedsiębiorcy pozbawiałoby wskazany przepis jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Wskazane wyżej naruszenie prawa dotyczy decyzji organów obu instancji, jako że organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wady tej nie zauważył. Tym samym na podstawie art. 135 P.p.s.a. należało uchylić obie wydane w sprawie decyzje. Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią powyższe stanowisko sądu. Z przytoczonych powyżej względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.