II SA/Sz 617/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2025 r. nr SKO.N.M.431/1388/2025 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 11 kwietnia 2025 r., nr SCŚ-NŚ.402.ZP/F-23093.U.2025.AM Decyzją z 23 czerwca 2025 r., nr SKO.N.M.431/1388/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania E. K., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta S., nr SCŚ-NŚ.402.ZP/F-23093.U.2025.AM z dnia 11 kwietnia 2025 r., orzekającej o uchyleniu od dnia 1 lutego 2025 r. decyzji nr SCS-ŚRiA.402.ZP\F-11360.2011.MC z dnia 2 lutego 2011 r., orzekającej o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności na rzecz E. K. na okres od 1 maja 2009 r. na czas nieokreślony. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż do organu I instancji wpłynęła informacja z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 lutego 2025 r., z treści której wynika, iż E. K. od stycznia 2025 r. jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Dlatego w dniu 10 lutego 2025 r. wszczął postępowanie w przedmiocie uchylenia prawa do przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego - a następnie orzekł o uchyleniu decyzji w tym przedmiocie. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o przywrócenie jej zasiłku pielęgnacyjnego. Strona wskazywała, że zasiłek pielęgnacyjny przyznany jej został nie "na czas nieokreślony" ale "na stałe", czyli dożywotnio i to niezależnie od należnego jej dodatku pielęgnacyjnego, przysługującego z tytułu ukończenia 75 roku życia. Dodała, że są to dwa niezależne od siebie świadczenia i korzysta z ochrony praw nabytych. Odnosząc się do powyższych zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż organ I instancji powziąwszy wiedzę, że odwołująca ma ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego od 01/2025 r. był zobowiązany do wszczęcia postępowania w przedmiocie jego uchylenia. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego a ustawodawca wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie. Kolegium nadmieniło ponadto, że z akt sprawy przekazanych przez organ I instancji wynika, że w dniu 1 lutego 2011 r. odwołująca składając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożyła również oświadczenie, że została pouczona o tym, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacany przez S. Centrum Świadczeń nie przysługuje osobie w razie pobierania dodatku pielęgnacyjnego wraz ze świadczeniem emerytalno-rentowym. Ponadto w decyzji z dnia 2 lutego 2011 r., orzekającej o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności na okres od 1 maja 2009 r. na czas nieokreślony, w pouczeniu Prezydent Miasta S. wskazał, że stosownie do treści art. 25 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, na której wniosek ustalono prawo do świadczeń rodzinnych jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenie rodzinne o zmianach w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmianach mających wpływ na prawo do tych świadczeń oraz do udzielenia na żądanie tego organu wyjaśnień i informacji, co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń i poinformował, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego przez organ emerytalno-rentowy (np. ZUS, KRUS). Dodatkowo w decyzji z dnia 23 stycznia 2019 r. w pouczeniu organ I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 25 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, na której wniosek ustalono prawo do zasiłku pielęgnacyjnego jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenie o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń i poinformował, że do najistotniejszych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń, o których strony otrzymujące zasiłek pielęgnacyjny powinny niezwłocznie powiadomić organ należy uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego przez ZUS, KRUS lub Wojskowe Biuro Emerytalne. Pismem z 16 lipca 2025 r. strona wniosła skargę na powyższą decyzję wskazując, że jest ona niezgodna z prawem oraz zażądała jej uchylenia i "przywrócenia należnego zasiłku pielęgnacyjnego". W uzasadnieniu powyższego stanowiska wskazała, iż zasiłek pielęgnacyjny otrzymała jako pomoc finansową z tytułu utraty zdrowia. Sąd w wyroku orzekł "całkowitą niezdolność na stałe" a co za tym idzie decyzja o przyznaniu zasiłku była na stałe. Ukończenie przez skarżącą 75 roku życia i przyznanie z tego tytułu dodatku pielęgnacyjnego nie ma nic wspólnego z przysługującym jej prawem do zasiłku na stałe. Jedno świadczenie jest z tytułu utraty zdrowia drugie zaś z tytułu ukończenia wieku. Jest wydawane przez inne organy i na podstawie innych tytułów prawnych. Zakwestionowała też opisane przez Kolegium pouczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Nadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie z treści decyzji z 2 lutego 2020 r. nr SCŚ-ŚRiA.8251.F-11360.2011.MC wynika wprost, iż skarżącej przyznano zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności "w okresie od 2009-05-01 do na czas nieokreślony". Decyzja ta ulegała dalszym zmianom w zakresie wysokości należnego zasiłku, który był wypłacany uprawnionej przez kolejne miesiące. W sprawie nie jest sporne, iż organ emerytalno-rentowy (ZUS) ustalił skarżącej prawo do dodatku pielęgnacyjnego począwszy od stycznia 2025 r., zatem od powyższej daty funkcjonowały w obrocie prawnym akty administracyjne będące podstawą wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Istota sporu w badanej sprawie sprowadza się do tego, czy w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalne jest jednoczesne pobieranie powyższych świadczeń. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 32 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1208, powoływanej dalej jako: "u.ś.r."). Zgodnie z art. 16 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (ust. 1). Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (ust. 6). Osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (ust. 7). Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (ust. 8). Z kolei w myśl art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1631 z późn. zm.) dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4. Wbrew tezie skargi z zestawienia powołanych wyżej regulacji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza możliwość jednoczesnego pobierania do zasiłku pielęgnacyjnego. Niewątpliwie więc nabycie przez stronę prawa do dodatku pielęgnacyjnego skutkuje ex lege utratą prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Wynika to z faktu, że cel, charakter oraz funkcja obu świadczeń są niemalże identyczne. Świadczenia te nie służą "wzbogaceniu" osób do nich uprawnionych, lecz są przeznaczone na pokrywanie przez osoby otrzymujące te świadczenia wydatków wynikających z niepełnej sprawności fizycznej lub intelektualnej do samodzielnej egzystencji. Nie bez powodu ustawodawca w art. 16 ust. 6 u.ś.r. wyraźnie unormował kwestię zbiegu uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, w ten sposób, że świadczenia te wykluczają się wzajemnie. Celem takiej regulacji jest zapobieżenie pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającego identyczną funkcję z dwóch źródeł. Przy czym podkreślić należy, iż ustawodawca nie tylko wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie przez osobę uprawnioną, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać i wprowadził regułę kolizyjną wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W sytuacji jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, organ I instancji, ma zastosowanie art. 16 ust. 7 i ust. 8 u.ś.r. stanowiący, iż osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. Opisane wyżej - a wynikające z art. 16 ust. 8 u.ś.r. potrącenie dokonywane przez organ rentowy - ma charakter czynności materialno-technicznej, kształtującej sytuację prawną strony. W tym miejscu warto też wyjaśnić, że aktualne brzmienie art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. jest konsekwencją nowelizacji z dniem 4 marca 2016 r. przepisu art.16 u.ś.r. Na mocy art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1302) dodano w art. 16 ustępy 7 i 8. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy VII.3584) w art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych został uregulowany zasiłek pielęgnacyjny, którego celem jest wsparcie osób niepełnosprawnych, poprzez przyznanie środków na częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia im opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej na podstawie art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do dodatku pielęgnacyjnego. Takie rozwiązanie wynika z faktu, że oba świadczenia, zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny, spełniają podobny cel. Dodatek pielęgnacyjny ma za zadanie zabezpieczyć środki do życia osobie uprawnionej do emerytury lub renty, która została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat. Nie została jednak przewidziana specjalna procedura dochodzenia kwot nadpłaconych świadczeń, w przypadku, gdy przyznany zostanie, za ten sam okres, dodatek pielęgnacyjny, co często ma miejsce w sytuacji, gdy organ rentowy z mocą wsteczną przyznaje rentę lub emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. W powyższym zakresie, zastosowanie mają obecnie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które przewidują egzekucję administracyjną nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W związku z powyższym, obecny stan prawny wymaga uzupełnienia o procedurę zwrotu, przez organ wypłacający dodatek pielęgnacyjny, kwoty odpowiadającej nadpłaconemu zasiłkowi pielęgnacyjnemu w przypadku, gdy organ rentowy przyzna za ten sam okres dodatek pielęgnacyjny. W celu uproszczenia procedury dochodzenia ww. kwoty proponuje się wprowadzenie rozwiązania na wzór obecnie funkcjonującego w art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn.zm.). Przepis ten stanowi, że osobie, której przyznano emeryturę i rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę i rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej. W uzasadnieniu projektu wskazano również, że wprowadzenie zaproponowanego rozwiązania pozwoli w efektywny sposób wyegzekwować kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego, przede wszystkim z uwagi na możliwość pominięcia procedur związanych z ewentualną egzekucją administracyjną. Po wprowadzeniu proponowanych zmian organy emerytalno-rentowe, które przyznały dodatek pielęgnacyjny do emerytury lub renty, dokonywać będą pomniejszenia emerytury lub renty o kwoty zasiłku pielęgnacyjnego, i w konsekwencji skutkować to będzie zwrotem zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za ten sam okres, za który przyznano dodatek (na rachunek bankowy właściwego organu). Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ I instancji powziąwszy wiedzę o jednoczesnym pobieraniu przez skarżącą dodatku pielęgnacyjnego oraz zasiłku pielęgnacyjnego zasadnie prowadził postępowanie zmierzające do uchylenia decyzji dotyczącej zasiłku pielęgnacyjnego w trybie art. 32 u.ś.r. Jak bowiem wskazano już powyżej, ustawodawca wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie. Nie zasługuje w tym zakresie na uwzględnienie argumentacja skarżącej, iż zasiłek pielęgnacyjny otrzymała "na stałe". Warto dostrzec, że na stałe został skarżącej przyznany przez Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stopień niepełnosprawności, nie zaś zasiłek. Ten bowiem wynikał dopiero z decyzji administracyjnej wydanej przez Prezydenta Miasta S. w dniu 2 lutego 2011 r. - i został wówczas przyznany "na czas niekreślony". Innymi słowy uzyskanie stosownego orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności było podstawą do uzyskania przez skarżącą dodatkowego wsparcia państwa jeszcze przed uzyskaniem 75 roku życia. Natomiast po osiągnięciu powyższego wieku skarżącej przysługuje inna forma takiego wsparcia, dla której uzyskania nie jest już wymagane przedłożenie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności a wystarczające jest legitymowanie się odpowiednim wiekiem. Wobec powyższego zasadne jest stanowisko organów administracji o istnieniu podstaw do uchylenia decyzji orzekającej o przyznaniu skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego. Jednak w ocenie Sądu wadliwym okazało się orzeczenie w decyzji z 11 kwietnia 2025 r. o uchyleniu tego świadczenia "od dnia 1 lutego 2025 roku". W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym decyzje uchylające prawo do świadczenia rodzinnego mają charakter konstytutywny i działają ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. Wpływa ona bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Brak jest więc podstaw, aby w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną ex tunc. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku decyzja organu I instancji miała odnieść skutek z mocą wsteczną. Powyższe uchybienie nie zostało dostrzeżone ani skorygowane przez organ odwoławczy. Powyższe nakazuje przyjąć, iż w powyższy sposób organy naruszyły art. 32 u.ś.r., co stanowi podstawę uchylenia decyzji organów obu instancji. Jeśli chodzi natomiast o zarzuty skargi dotyczące braku informacji o możliwości jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, to w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie ulega wątpliwości, że składając wniosek skarżąca złożyła stosowne oświadczenie w tym zakresie a w kolejnych decyzjach była informowana, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego przez organ emerytalno-rentowy (np. ZUS, KRUS). Zatem nie sposób przyjąć, aby skarżąca nie miała wiedzy o obowiązujących w tym zakresie zasadach i przepisach. W toku dalszego procedowania organ administracji winien rozpatrzyć sprawę mając na względzie, iż decyzja o zmianie albo uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, wydawana w oparciu o art. 32 ust. 1 u.ś.r., ma charakter konstytutywny i może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc. Ponadto winien mieć na względzie, iż w odniesieniu do rozliczenia okresu jednoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego zastosowanie mają zasady określone w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r., w których wyraźnie określono sposób postępowania w przypadku jednoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, orzekł jak w sentencji.