II SA/Sz 618/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak. [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. decyzją z dnia (...( wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., nakazał właścicielom nieruchomości położonej przy ul. (...( w S., tj. Wspólnocie Mieszkaniowej, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie właściwego sytemu odprowadzenia wód opadowych z terenu działki w taki sposób, aby wody te nie zalewały sąsiedniej działki Nr (...( położonej przy ul. (...(. Ponadto w decyzji tej nałożono na stronę obowiązek przedłożenia opinii sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, potwierdzającej prawidłowość wykonanych robót, zakreślając termin do wykonania powyższego do dnia 15 grudnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 8 września 2006 r. do Inspektoratu wpłynęło pismo S.S. informujące o zalewaniu nieruchomości położonej przy ul. (...( wodami opadowymi, spływającymi z nieruchomości położonej przy ul. (...(. W związku z powyższym pracownicy Inspektoratu dokonali w dniu 17 października 2006 r. oględzin działki Nr (...( oraz sąsiadującej z nią działki Nr (...( (należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej) stwierdzając, iż na skarpie wykonanej wzdłuż granicy obu działek, od strony działki Nr (...( znajduje się piasek naniesiony przez spływające wody opadowe, zaś po drugiej stronie skarpy, tj. na działce należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej, widoczne są wypłukania. Na podstawie tych oględzin organ ten uznał, iż wykonane przez Wspólnotę Mieszkaniową odprowadzenie wód jest nieprawidłowe i zobowiązał ją do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W imieniu Wspólnoty odwołanie od decyzji wniósł administrator Spółka A. W odwołaniu tym administrator poinformował organ, iż budynek został wykonany w 2005 r., zaś opracowany projekt budowlany obejmuje swoim zakresem odprowadzenie wód opadowych z działki do sieci miejskiej. Jednocześnie administrator wyjaśnił, iż zalanie sąsiedniej działki Nr (...( wodami opadowymi nastąpiło na skutek gwałtownej ulewy, która miała miejsce w dniu 20 czerwca 2006 r., w wyniku której doszło do przepełnienia kanalizacji deszczowej sieci miejskiej i nieodprowadzenia wszystkich, spływających wód opadowych. Jako dowód w sprawie przedstawiono dokumentację fotograficzną z uwidocznioną, zalaną powierzchnią nieruchomości położnej przy ul. (...( oraz przyległą do posesji ulicą. Upatrując w anomalii pogodowej przyczynę zaistniałej sytuacji administrator dodatkowo wskazał, iż nie jest praktykowane projektowanie kanalizacji dostosowanej do przyjęcia większej ilości wód opadowych, gdyż kanalizacja ta byłaby przewymiarowana i nieekonomiczna w eksploatacji, jak również z tych względów, że sieć miejska do której odprowadzane są wody opadowe, nie spełnia w tym względzie odpowiednich warunków technicznych. Decyzją z dnia (...( Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. działając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 66 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazu i orzekł o jego wykonaniu do dnia 30 lipca 2007 r., a w pozostałej części utrzymując ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, powołując się na wynik oględzin przeprowadzonych przez pracowników nadzoru budowlanego w dniu 17 października 2006 r. W ocenie organu odwoławczego Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uznał, iż widoczne wypłukania skarpy i naniesienia piasku przez spływające wody świadczą o tym, ze działka Nr (...( została zalana z powodu niewłaściwego odprowadzenia wód opadowych z działki (...(. Ustosunkowując się do argumentów podniesionych przez stronę odwołującą się, organ ten wyjaśnił, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie ma na celu usunięcie nieprawidłowości w odprowadzeniu wód opadowych, spowodowanej ukształtowaniem terenu i nie objętej rozwiązaniem projektowym, zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę, w sposób zapewniający spełnienie wymagań określonych przepisami art. 5 ustawy – Prawo Budowlane, w zakresie poszanowania występujących w obszarze działania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W konkluzji organ II instancji stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. złożył w imieniu Wspólnoty radca prawny M.R., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. Pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: a) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 6, 7 i 8 K.p.a. b) naruszenie art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wydanego przez organ I instancji nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem pełnomocnika organy administracyjne dokonały błędnych ustaleń faktycznych przyjmując, iż funkcjonujący system odprowadzania wód opadowych na działce Nr (...(, położonej w S. przy ul. (...(, nie spełnia swojej funkcji i jest nieprawidłowy. Pełnomocnik podniósł, iż organy administracji przede wszystkim nie wyjaśniły na czym polega owa nieprawidłowość istniejącego systemu odprowadzania wód, ani też nie ustaliły, czy system ten został wykonany zgodnie z jego planem, zatwierdzonym w projekcie budowlanym. Powołując się na wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę (decyzja z dnia (...() oraz decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego (decyzja z dnia (...() wraz z przyłączami: gazowymi, energetycznymi, teletechnicznymi i kanalizacją sanitarną, pełnomocnik uznał zatem, iż skoro projekt budowlany, uwzględniający zarówno położenie budynku, ukształtowanie terenu jak i sąsiedztwo innych budynków mieszkalnych, nie budził zastrzeżeń organu, to tym samym wniosek organów obu instancji o nieprawidłowości systemu odprowadzania wód opadowych jest nieuprawniony. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ art. 107 § 3 K.p.a. pełnomocnik wyjaśnił, iż organ odwoławczy pominął w uzasadnieniu decyzji istotną dla rozpoznawanej sprawy okoliczność, iż zalanie sąsiedniej działki miało charakter incydentalny, jednorazowy, spowodowany nadzwyczajnymi warunkami pogodowymi. Rozpoznając odwołanie organ II instancji nie ustosunkował się również do podniesionej przez skarżącego kwestii ograniczonych możliwości odprowadzania wód opadowych przez sieć miejską. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. uczestnik postępowania S.S. wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik oświadczył, iż przyczyną zalewania działki jest nieprawidłowa instalacja odprowadzająca wody deszczowe z nieruchomości sąsiedniej (działki Nr (...() i że działka Nr (...( jest zalewana notorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Materialno-prawną podstawą decyzji organów obu instancji jest art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z zm.) zwanej dalej ustawą. Wedle jego treści w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Wskazać należy, iż nie jest wystarczające do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu, jedynie samo stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt jest w niewłaściwym stanie technicznym. W treści wydanej decyzji organ powinien określić rzeczywisty i pełen zakres stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu oraz termin i sposób ich likwidacji. Wydanie zaś decyzji w tym względzie powinno być poprzedzone postępowaniem dowodowym, zmierzającym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (komentarz: "Prawo budowlane" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo Beck, W-wa 2006, s. 618). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, iż przyczyną zalewania działki Nr (...( położonej przy ul. (...( jest niewłaściwe wykonanie systemu odprowadzenia wód opadowych z sąsiadującej z nią działki Nr (...(, położonej przy ul. (...(. Sąd podziela argumentację pełnomocnika strony skarżącej, iż organy obu instancji nie ustaliły w sposób jednoznaczny stanu faktycznego sprawy, przyjmując pochopnie, że przyczyną zalania działki Nr (...( są nieprawidłowości systemu odprowadzania wód z działki Nr (...(. Analiza akt administracyjnych wskazuje, iż zarówno organ I jak i II instancji oparły swoje ustalenia jedynie na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 17 października 2006 r. Protokół ten zawiera informację o tym, iż pracownicy Inspektoratu stwierdzili widoczne na działce Nr (...( naniesienia piasku przez spływające z działki Nr (...( wody opadowe, zaś na skarpie wykonanej wzdłuż granicy obu działek, tj. na działce Nr (...(, stwierdzono widoczne wypłukania. Dokument ten nie zawiera jednak wniosków, ani też oceny przyczyny zaistniałej sytuacji. Bez wątpienia przepis art. 66 ustawy ma zastosowanie tylko do obiektów budowlanych, które zostały zbudowane i są użytkowane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, a więc w szczególności zgodnie z pozwoleniem na budowę. Z wniesionego przez stronę skarżącą odwołania wynika, iż budynek mieszkalny został wybudowany na działce Nr (...( w 2005 r., zgodnie z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę, a zatwierdzony przez organ projekt budowlany, obejmuje swym zakresem system odprowadzenia wód opadowych. W aktach administracyjnych sprawy brak jednak decyzji o pozwoleniu na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie obiektu wraz z przyłączami. Organy obu instancji nie dokonały więc ustaleń co do zgodności wykonanego systemu odprowadzania wód z działki Nr (...( z zatwierdzonym projektem budowlanym i uzyskaną decyzją o pozwoleniu na budowę, a w każdym razie czynność ta nie znalazła odzwierciedlenia w wydanych decyzjach. Zagadnienie zgodności realizacji spornego obiektu budowlanego z pozwoleniem na budowę (decyzja z dnia (...( przywołana w skardze) zostało więc w całości pominięte, co stanowi oczywiste naruszenie art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wpływając tym samym na wadliwość tych decyzji. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności koniecznym było przeprowadzenie dowodu na okoliczność zgodności realizacji przedmiotowego systemu odprowadzania wód opadowych z działki Nr (...( z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją z dnia (...(. W tym celu akta administracyjne należało uzupełnić o to pozwolenie i projekt budowlany, a następnie porównać ustalenia projektu ze stanem faktycznym. Dopiero w następstwie tej czynności organy mogły ustalić, czy doszło do istotnych odstępstw od projektu, czy też odstępstwa takie nie mają miejsca. Sąd wskazuje, iż w przypadku istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, niedopuszczalne jest orzekanie w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości. Istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę, wydanego w przedmiotowej sprawie w dniu (...(, wymagają bowiem przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania przewidzianego art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy. W sytuacji natomiast stwierdzenia przez organ, że budowa systemu odprowadzania wód opadowych nie była połączona z istotnymi odstępstwami, przedmiotem dalszej oceny organów powinien być stan techniczny istniejącego systemu. Stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego powinno zatem zostać udokumentowane wynikami kontroli jego stanu technicznego, a zakres stwierdzonych nieprawidłowości nakazanych do usunięcia, powinien być określony bezpośrednio w treści decyzji wydanej w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego lub ekspertyzie technicznej, przywołanej następnie w tej decyzji. Wskazane powyżej zastrzeżenia dotyczą organów obu instancji i powodują, że Sąd orzekający nie znalazł podstaw do uznania, iż sprawa została wnikliwie i rzetelnie wyjaśniona. Lektura akt administracyjnych sprawy ujawniła uchybienia dotyczące prowadzonego przez organy postępowania i jednocześnie nie pozwoliła na pełną ocenę ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy. Dlatego też Sąd uznał za przedwczesne przyjęcie przez organy obu instancji, iż przyczyną zalania wodami opadowymi działki Nr (...( był nieprawidłowy system odprowadzania wód opadowych z działki sąsiedniej Nr (...( należącej do strony skarżącej. Zdaniem Sądu dopiero uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie wyżej wskazanym, pozwoli organom nadzoru budowlanego na wyprowadzenie wniosków odnośnie przyczyn zalania działki Nr (...( i podjęcie stosownych decyzji. Sąd podziela również zarzut podniesiony przez pełnomocnika strony, iż organ odwoławczy, wbrew swemu obowiązkowi, nie ustosunkował się do zarzutów odwołania. Tymczasem celem postępowania odwoławczego jest także ocena, czy odwołanie strony jest uzasadnione. Organ nie tylko pominął podniesioną przez stronę skarżącą kwestię poprawności wykonanego systemu odprowadzania wód z zatwierdzonym projektem budowlanym, jak również kwestię incydentalnego charakteru zdarzenia w postaci zalania sąsiedniej działki na skutek ulewy jaka miała miejsce w czerwcu 2006 r., i ewentualnego niedostosowania sieci miejskiej do odprowadzenia nadmiernej ilości wód opadowych. Podkreślić należy, że do odwołania została dołączona dokumentacja fotograficzna, wskazująca na zalanie działki Nr (...( wraz z przyległą do niej ulicą. Dowód ten nie został jednak oceniony przez organ II instancji, na skutek czego doszło do naruszenia przepisów art. 80 i 107 § 3 K.p.a. Jednym z istotnych elementów decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie faktyczne. Odpowiednio do treści art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie to powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza zatem przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (patrz też wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 4). Reasumując należy stwierdzić, iż lakoniczność uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynikająca z niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego i nie ustosunkowania się przez organ II instancji do podniesionych w odwołaniu zarzutów, spowodowała wadliwość tych decyzji, a tym samym konieczność usunięcia ich z obrotu prawnego. Wobec powyższego Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak w sentencji wyroku. W przedmiocie wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy, natomiast orzeczenie o kosztach oparto o art. 200, art. 205 § 1 tej ustawy.