II SA/Sz 619/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego oddala skargę. Z. K., dalej również jako "skarżący", pismem z dnia [...] marca 2019 r., dokonał zgłoszenia robót wodnoprawnych, polegających na przebudowie urządzeń odwadniających w pasie drogowym, w ramach inwestycji rozbudowy drogi powiatowej nr [...] K. – G. , na odcinku od pętli autobusowej do skrzyżowania z ulicą [...] w G. . Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 423 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.p.w.", Kierownik Nadzoru Wodnego w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, właściwy na podstawie art. 397 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, wniósł sprzeciw do zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji zwrócił uwagę na to, że wykonanie prac wykracza poza zakres zgłoszenia i wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Z treści zgłoszenia wodnoprawnego wynika, bowiem, że planowana inwestycja polega na przebudowie urządzeń odwadniających, zlokalizowanych w pasie drogowym drogi i obejmuje przebudowę odcinków rowu przydrożnego, przebudowę przepustów pod zjazdami i skrzyżowaniami, wymianę i likwidację istniejących przepustów, likwidację istniejących odcinków rowów, budowę nowych odcinków rowów oraz przebudowę rowów polegającą na zabudowie w zamknięty system kanalizacji deszczowej wraz z wylotami. Organ przywołując art. 394 ust. 1 pkt 11 u.p.w. wskazał, że tak określony zakres prac nie może zostać uznany jedynie za przebudowę bowiem w wyniku takiej przebudowy, o jakiej mowa w zgłoszeniu, urządzenie wodne – rów, zostaje zastąpione kanalizacją deszczową zamkniętą, czyli nowym urządzeniem odwadniającym, co jest równoznaczne z likwidacją istniejącego rowu. Przywołany wyżej przepis przewiduje, zdaniem organu, możliwość jedynie przebudowy lub odbudowy urządzeń odwadniających zlokalizowanych w pasie drogowym dróg publicznych na podstawie zgłoszenia wodnoprawnego. Nie przewiduje natomiast możliwości likwidacji urządzenia wodnego, w związku z czym na podstawie tego przepisu zastąpienie rowu kanalizacją deszczową nie jest możliwe. Organ wyjaśnił następnie, że stosownie do art. 389 pkt 6 u.p.w., w odniesieniu do art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, pozwolenie wodnoprawne wymagane jest na wykonanie urządzeń wodnych. Przepisy Prawa wodnego stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Zgodnie z art. 16 pkt 65 przez pojęcie urządzeń wodnych rozumie się urządzenia lub budowlę służące kształtowaniu zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym urządzenia lub budowlę piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. Zatem rowy przydrożne należy zakwalifikować jako urządzenia wodne, przy czym w zależności od pełnionych funkcji należą one do różnych grup urządzeń. W tym przypadku rowy odwadniające drogi położone w pasie drogowym są urządzeniami technicznymi tych dróg. W związku z powyższym na wykonanie nowych rowów przydrożnych służących do odwodnienia pasa drogowego wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Organ wyjaśnił końcowo, że stosownie do art. 394 ust. 4 u.p.w., jeżeli przedsięwzięcie obejmuje działania wymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i zgłoszenia wodnoprawnego, wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i zgłoszenia wodnoprawnego rozpatruje się w ramach jednego postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji wniósł odwołanie do Dyrektora Zarządu Zlewni w G.. Powołując się na przepisy ustawy Prawo wodne, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 – j.t.), dalej jako "u.d.p.", oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 – j.t.), dalej jako "u.p.b." wywodził, że stojąc na gruncie prawa budowlanego przebudowa urządzeń odwadniających, niezależnie od jej charakteru i zakresu, mieszcząca się w pasie drogowym, jest przebudową w rozumieniu prawa budowlanego i ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji przebudowa urządzeń odwadniających, powodująca zmianę ich parametrów charakterystycznych, jest w dalszym ciągu przebudową w związku z przytoczonymi przez skarżącego definicjami urządzeń odwadniających i przebudowy, co przesądza o prawidłowości zgłoszenia wodnoprawnego. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni w G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, że do złożonego zgłoszenia wodnoprawnego należało zastosować przepisy ustawy Prawo wodne, bowiem zgłoszenie wodnoprawne składane jest właśnie na podstawie tych przepisów i w oparciu o przepisy tej ustawy, a nie przepisy ustawy o drogach publicznych dokonywana jest jego ocena. W ocenie organu II instancji organ I instancji prawidłowo uznał, że przedstawiony w zgłoszeniu wodnoprawnym zakres prac wykraczał poza przebudowę lub odbudowę urządzeń odwadniających zlokalizowanych w pasie drogowym dróg publicznych, które to prace są dopuszczonymi do realizacji na podstawie zgłoszenia wodnoprawnego. Podkreślono, że złożone w Nadzorze Wodnym w G. zgłoszenie wodnoprawne obejmowało min. prace związane z przebudową rowu, polegającą na zabudowie w zamknięty system kanalizacji deszczowej na dwóch odcinkach (...) wraz z nowoprojektowanymi wylotami, budowę odcinków rowu przydrożnego, likwidację istniejących odcinków rowu. Organ wyjaśnił, że tego rodzaju prace, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.p.w. należy zakwalifikować jako wykonanie urządzeń wodnych w rozumieniu art. 16 ust. 65 lit. f) u.p.w., a co za tym idzie, wymagają pozwolenia wodnoprawnego. Nie zgadzając się z decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w G., Zarząd Dróg Krajowych w K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc zarzuty: 1) naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., poprzez nie wskazanie podstaw prawnych rozstrzygnięcia tj. brak uzasadnienia prawnego, gdyż organ II instancji nie dokonał wykładni przepisów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, 2) naruszenia art. 394 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo wodne, poprzez przyjęcie, że prace związane z przebudową rowu polegające na zabudowie w zamknięty system kanalizacji deszczowej wraz z nowoprojektowanymi wylotami nie stanowią przebudowy urządzeń odwadniających zlokalizowanych w pasie drogowym, co wymagałoby pozyskanie pozwolenia wodnoprawnego, 3) naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy prace związane z przebudową rowu, polegające na zabudowie w zamknięty system kanalizacji deszczowej wraz z nowoprojektowanymi wylotami prowadzą do zachowania dotychczasowej funkcji urządzeń wodnych zlokalizowanych w pasie drogowym 4) naruszenia art. 16 ust. 65 lit f) ustawy Prawo wodne, poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy zaprojektowane wyloty służące do odprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych nie stanowią przebudowy urządzeń odwadniających zlokalizowanych w pasie drogowym, co wymaga wyłącznie zgłoszenia wodnoprawnego. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazując w uzasadnieniu skargi, że w jego ocenie, organy wadliwie przyjęły, że podlegający przebudowie rów jest urządzeniem wodnym, bowiem nie każdy rów kształtuje zasoby wodne oraz prowadzi wodę w sposób ciągły lub okresowy, a to oznacza, że utożsamianie rowu wodnego (urządzenie wodne) z rowem drogowym stoi w ewidentnej sprzeczności z ustawą. Zatem gdyby nawet przyjąć, że przebudowa przedmiotowego rowu jest przebudową rowu w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, to i tak organ przeoczył, że zaprojektowana przebudowa prowadzi do zachowania funkcji tegoż urządzenia. W takiej sytuacji ustawa Prawo wodne nie ma zastosowania w sprawie, z wyłączeniem art. 394 ust. 1 pkt 11. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i podając dodatkowo, że skarżący w swojej skardze odnosi się jedynie do części robót objętych zgłoszeniem, to jest to przebudowy rowu w zamknięty system kanalizacji, pomijając całkowicie to, że zgłoszenie obejmowało również zasypanie istniejących rowów w związku z podniesieniem niwelety drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – j.t.) – dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonana według kryterium zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa, zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w G., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Kierownik Nadzoru Wodnego w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, stanowiącą sprzeciw od dokonanego przez skarżącą zgłoszenia wodnoprawnego. Organy obu instancji zgodnie uznały, że zakres robót objęty zgłoszeniem przekracza ramy przebudowy, o której mowa w art. 394 pkt 11 u.p.b., wskazując, że nie stanowi przebudowy w rozumieniu tego przepisu zastąpienie jednego urządzenia wodnego innym. W badanej sprawie dotyczyć to miało przebudowy rowów w zamknięte systemy kanalizacji, co zostało objęte zgłoszeniem dokonanym na podstawie wskazanego przepisu, który stanowi, że zgłoszenia wodnoprawnego wymaga przebudowa lub odbudowa urządzeń odwadniających zlokalizowanych w pasie drogowym dróg publicznych, obszarze kolejowym, na lotniskach lub lądowiskach. W myśl art. 394 ust. 4 u.p.w., jeżeli przedsięwzięcie obejmuje działania wymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i zgłoszenia wodnoprawnego, wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i zgłoszenie wodnoprawne rozpatruje się w ramach jednego postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia wodnoprawnego. Osią sporu w niniejszej sprawie jest to, czy zakres robót przewidzianych w zgłoszeniu wymagał pozwolenia wodnoprawnego, jak wywodziły w swoich decyzjach organy obu instancji, czy też wystarczającym było dokonanie zgłoszenia wodnoprawnego, jak chciałby tego skarżący. Lektura zgłoszenia prowadzi do wniosku, że przebudowa urządzeń odwadniających pas drogowy polegać miała na: - przebudowie rowu polegającej na zabudowie w zamknięty system kanalizacji deszczowej wraz z nowoprojektowanymi wylotami; - przebudowie rowu polegającej na zabudowie w zamknięty system kanalizacji deszczowej z powierzchniowym odprowadzeniem wód opadowych do rowów przydrożnych; - przebudowie odcinków rowu przydrożnego; - budowie przepustów pod zjazdami i skrzyżowaniami; - wymianie istniejących przepustów; - likwidacji istniejących przepustów; - likwidacji istniejących odcinków rowu (k. 9 zgłoszenia). W dalszej części zgłoszenia, na k. 11 przewidziano przebudowę rowu polegającą na zabudowie dwóch jego odcinków w zamknięty system kanalizacji deszczowej, które będą posiadały nowoprojektowane wyloty [...] i [...] Na k. 14 wskazano, że przewiduje się przebudowę istniejących rowów i budowę dwóch nowych odcinków rowu poprzez nadanie nowych parametrów dopasowanych do projektowanej niwelety. Na k. 16 przewidziano likwidację rowów poprzez ich zasypanie do rzędnej niwelety drogowej. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego, zgłoszenie wodnoprawne obejmuje znacznie szerszy zakres prac, aniżeli podnoszona przebudowa rowów w zamknięte systemy kanalizacji deszczowej. Zatem rzeczą organów było dokonanie oceny, czy tak określony zakres prac związanych z przebudową drogi i w konsekwencji konieczności wykonania prac niezbędnych do właściwego jej odwodnienia wymagał pozwolenia wodnoprawnego, czy też w tym wypadku wystarczające było dokonanie zgłoszenia. Zdaniem sądu ocena ta została dokonana prawidłowo. Należy bowiem podzielić zapatrywanie organu, iż zamiana jednego systemu kanalizacji deszczowej na rodzajowo inny nie stanowi przebudowy. Z przebudową rowu mielibyśmy bowiem do czynienia wówczas, gdyby zakres prac obejmował jego poszerzenie, pogłębienie i.t.p. prace, które nie zmierzałyby wszakże do zmiany jego charakteru. Nie jest natomiast przebudową całkowita zmiana parametrów i charakteru urządzenia, czyli inaczej mówiąc zastąpienia jednego urządzenia wodnego innym, a tak należy potraktować wykonanie prac planowanych przez skarżącego w odniesieniu do zamiany odcinków rowów w zamknięty system kanalizacji deszczowej. Zdaniem sądu zastąpienie istniejących odcinków rowów odcinkami zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej prowadzi do powstania nowego rodzajowo urządzenia wodnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy będą one posiadały nowoprojektowane wyloty, a zatem trafnie organ uznał, że nie jest to przebudowa a budowa wymagająca pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący pomija przy tym całkowicie okoliczność, iż dokonane przez niego zgłoszenie obejmuje, poza wspomnianą przebudową, szereg innych prac, w tym likwidację pewnych odcinków rowów, budowę nowych odcinków rowów oraz budowę nowych wylotów, które obsługiwać będą zamknięte odcinki kanalizacji deszczowej. Nie ulega w ocenie sądu wątpliwości, że wyloty, których mowa stanowią urządzenia wodne, o których mowa w art. 16 pkt 65 ppkt f) u.p.w., na których wykonanie niezbędne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego – stosownie do art. 389 pkt 6 przywołanej ustawy. Podobnie rowy, służące do odprowadzania wód opadowych, stanowią element otwartego systemu kanalizacji deszczowej, a zatem są urządzeniami wodnymi. Niewątpliwie również, zdaniem sądu, wybudowanie dwóch nowych odcinków rowów w związku ze zmianą parametrów niwelety (k.14 akt administracyjnych), nie stanowi przebudowy, a wykonanie fragmentów nowych urządzeń wodnych o nowych parametrach. Wszystkie te okoliczności, w ocenie sądu, przesądzają o konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego, bowiem zakres przewidzianych prac nie kwalifikował się do wykonania na podstawie zgłoszenia wodnoprawnego. Z przyczyn opisanych wyżej, sąd nie podzielił argumentacji skarżącej, iż doszło do naruszenia art. 394 ust. 1 pkt 11 u.p.w. Prawidłowo bowiem organy uznały, że rowy odcinki zamkniętej kanalizacji deszczowej stanowią urządzenia wodne. Niezrozumiałym jawi się podnoszony w skardze zarzut, iż organy dokonały nieprawidłowej kwalifikacji rowów, jeżeli ze zgłoszenia wynika, że mają one służyć do odprowadzania wód opadowych. Okoliczność, iż inwestor opisuje je, jako rowy przydrożne nie ma większego znaczenia skoro, w świetle przedłożonej przez inwestora dokumentacji, nie budzi wątpliwości, że łącznie z nowopowstałymi odcinkami kanalizacji zamkniętej stanowić będą system odwodnienia drogi. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, który stanowi, że przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych – stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Wyjaśnić zatem należy, że odpowiednie stosowanie przepisów oznacza ich stosowanie wprost, bądź z odpowiednimi modyfikacjami, wynikającymi z charakteru sprawy, bądź też niestosowanie niektórych przepisów w ogóle, jeżeli z realiów sprawy wynika, że jest to niemożliwe. W badanej sprawie organy zasadnie uznały, że przepisy ustawy Prawo wodne mają zastosowanie do planowanej przebudowy i budowy urządzeń wodnych, a konsekwencją tego poglądu było przyjęcie, iż ze względu na planowany zakres prac obejmujących zarówno przebudowę istniejących rowów, jak i likwidację pewnych ich odcinków i wybudowanie nowych w związku ze zmianą niwelety oraz wybudowanie odcinków kanalizacji deszczowej zamkniętej wraz z nowozaprojektowanymi wylotami, niezbędne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego – stosownie do art. 394 ust. 4 u.p.w. Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, iż roboty te podlegały wyłączeniu, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.p.w., o ile bowiem wyłączenie to mogłoby dotyczyć takich prac, które służyć by miały zachowaniu funkcji istniejących urządzeń wodnych, to jednak nie znajduje ono zastosowania do gruntownej przebudowy systemu odwodnienia drogi, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z tych względów za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 16 ust. 65 lit. f) u.p.w. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego w zakresie zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. i art. 140 tej ustawy, bowiem organ wyczerpująco wyjaśnił, z jakich względów nie podzielił zarzutów odwołania z przywołaniem podstawy prawnej i wskazaniem, z jakich względów uznał odwołanie za niezasadne. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że dokonana przez skarżącego w odwołaniu wykładnia przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym i twierdzenie, że urządzenia odwadniające nie są urządzeniami wodnymi, prowadziłoby do wniosku, że w omawianej sprawie dokonanie zgłoszenia wodnoprawnego było zbędne, bowiem jak wywodzi skarżący urządzenia odwadniające nie podlegają przepisom ustawy Prawo wodne. Tymczasem – jak wykazał to organ, zgłoszenie obejmuje wykonanie odcinków kanalizacji deszczowej zamkniętej oraz wylotów stanowiących urządzenia wodne, których wykonanie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Z opisanych wyżej względów, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.