II SA/Sz 62/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanej dalej "PINB") na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał A.R. rozbiórkę murowanej altany o wymiarach 6,06 x 7,68 m na działce ogrodowej nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]", działka nr [...], obręb [...] w [...], wybudowanej bez zgody właściwego organu. Od decyzji tej, doręczonej stronie [...] r., A.R. nie odwoływał się. Upomnieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał A. R. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z dnia [...] r., tj. rozbiórki murowanej altany. Po przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] r. i stwierdzeniu nie wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doręczył zobowiązanemu tytuł wykonawczy oraz postanowienie z dnia [...] r. nr [...] -o nałożeniu na A.R na podstawie art.122§ 1 i 2 w związku z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.z2005r.Nr229, poz. 1954 ze zm.)grzywny w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...].z dnia [...]., tj. rozbiórki murowanej altany o wymiarach 6,06x7,68m (46,54m2),wybudowanej na działce nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]". Jednocześnie organ wezwał A. R. do uiszczenia grzywny w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia, ustalił opłatę za wydanie postanowienia w kwocie [...] zł oraz wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że postanowienie jest następstwem nie wykonania przez A.R. decyzji nakazującej rozbiórkę murowanej altany, opisanej w decyzji z dnia [...] r. Organ podał, że nakaz rozbiórki został wydany w konsekwencji nie wykonania przez stronę postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej. Ze względu na to, że obowiązek rozbiórki stał się wymagalny, organ po doręczeniu upomnienia wystawił tytuł wykonawczy, a następnie nałożył na stronę grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki wskazując, że grzywna ta wynosi [...] zł. Na postanowienie o nałożeniu grzywny A.R. wniósł zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. oraz wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wnoszący zażalenie zarzucał bezprawność wydanego postanowienia ze względu na to, że decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki altany rażąco narusza prawo i jest nieważna z mocy prawa, bowiem współwłaścicielką nieruchomości jest była żona strony – S. R.. Kwestionował nadto wysokość grzywny ze względu na przyjęcie jako podstawy jej wymierzenia powierzchni zabudowy działki zamiast powierzchni użytkowej altany. A.R. wskazywał również na uciążliwość grzywny, której wysokość jest dla niego i jego rodziny kwotą nie do udźwignięcia ze względu na brak zasobów finansowych i utrzymywanie rodziny z zatrudnienia w sferze budżetowej. Kolejny zarzut dotyczył braku możliwości wszczynania wobec zobowiązanego egzekucji w sytuacji, gdy w decyzji nakazującej rozbiórkę nie wskazano żadnego terminu jej wykonania. Wnoszący zażalenie wskazywał nadto, że obowiązek rozbiórki winien dotyczyć tylko części altany, tę która wykracza poza powierzchnię 35 m2, albowiem do tej powierzchni budowa altany jest wolna od posiadania zezwolenia. Kwestionował również posługiwanie się przez organ pojęciem altany jako budynku i stosowanie do altany przepisów odnoszących się do budynków. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "[...]"), postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że obiekt budowlany będący przedmiotem sprawy został wybudowany przez A. R. na działce nr na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]"w roku [...] i faktu tego strona nie kwestionowała. Organ ustalił nadto, że decyzja o nakazie rozbiórki altany została poprzedzona wydaniem przez organ w dniu [...] r. postanowienia nakładającego na inwestora obowiązki związane z legalizacją budowy, z których to obowiązków strona się nie wywiązała. Doręczenie A.R. tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało poprzedzone upomnieniem z dnia [...] r., w którym organ wezwał A. R. do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego opisanego w decyzji z dnia [...] r. oraz oględzinami, podczas których organ stwierdził, że strona dotychczas obowiązku nałożonego w ww. decyzji nie wykonała. Organ II instancji ustalił, że A.R. wraz z zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, których organ nie uwzględnił (postanowienie [...] z dnia [...] r.). [...] rozpatrując zażalenie powołał się na przepis art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz stwierdził, że nie wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] r. nie budzi wątpliwości. Organ wskazał nadto, że grzywna w celu przymuszenia nałożona została dla wyegzekwowania obowiązku orzeczonego w ostatecznej decyzji administracyjnej, którego strona dobrowolnie, pomimo uprzedniego upomnienia, nie wykonała. W ocenie organu II instancji murowana altana objęta nakazem rozbiórki, ze względu na konstrukcję budynku, spełnia definicję budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i z tego powodu przy ustalaniu wysokości grzywny organ zobowiązany był zastosować art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. [...] odwołał się nadto do przepisu regulującego sposób obliczania grzywny oraz podniósł, że art. 121 § 5 powołanej ustawy nie pozostawia organowi swobody przy ustalaniu jej wysokości. Stwierdził również, że [...] grzywnę obliczył prawidłowo. Odnosząc się do zarzutów odwołania [...] wyjaśnił, że obowiązek wykonania nakazu rozbiórki stał się wymagalny z chwilą, gdy decyzja z dnia [...] r. stała się ostateczna. Postępowanie legalizacyjne miało na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem i poprzedzało postępowanie w przedmiocie nakazania rozbiórki altany. Organ odwoławczy odnosząc się do wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę stwierdził, że wniosek ten zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu nieważnościowym. [...] pouczył A.R., że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu, natomiast na podstawie art. 126 ww. ustawy, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być zwrócone w 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. A.R. wniósł skargę na postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia [...] z dnia[...] r. oraz poprzedzającego go postanowienia [...] z dnia [...] r. W skardze zarzucał, że organ II instancji rozpatrując zażalenie skarżącego obszernie opisał przebieg postępowania, natomiast nie odniósł się do wszystkich zarzutów. Nie dokonał również należytej analizy prawnej sprawy oraz nie rozważył, że postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny oparte jest na domniemaniach, nie zaś na decyzji nakazującej rozbiórkę altany. Skarżący podtrzymał wszystkie zarzuty wniesione w zażaleniu oraz podniósł, że wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę będzie skutkować popełnieniem czynu zabronionego i zniszczeniem cudzego mienia, należącego do innego współwłaściciela. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", sprawowana przez sąd administracyjny kontrola pod względem zgodności z prawem zaskarżonych orzeczeń w praktyce oznacza, że sąd administracyjny - dokonując kontroli kwestii związanych z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, bada czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwe zinterpretował i czy nie naruszył zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Sąd administracyjny nie ma natomiast możliwości podejmowania rozstrzygnięć merytorycznych, czy też działań należących do kompetencji organu, którego akt administracyjny jest przedmiotem sądowej kontroli. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 119 i art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1945 ze zm. - zwanej dalej "p.e.a."). Zgodnie z przepisem art. 119 p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Z kolei w myśl art. 122 § 1 p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (pkt 1) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny (pkt 2). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (§ 2). Wskazać również należy, że w myśl art. 29 § 1 p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu nie mogą być badane kwestie przesądzone w decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującej rozbiórkę, w tym także jej celowości i zasadności. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna będąca tytułem wykonawczym w danym postępowaniu egzekucyjnym, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji. W postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej rozbiórkę, czy tytułu wykonawczego może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej – nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z trybami postępowania administracyjnego. Organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Ta jedna z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego obowiązuje także wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organ nadzoru budowlanego nałożył na skarżącego A. R. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do rozbiórki budynku (altany murowanej) na działce nr[...] , położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[..] ". Nakaz rozbiórki murowanej altany o wymiarach 6,06x 7,68 m, wybudowanej bez zgody właściwego organu, został orzeczony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Skarżący od tej decyzji nie wniósł odwołania i stała się ona ostateczna. Skarżący nie dokonał rozbiórki budynku pomimo otrzymanego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania nakazu rozbiórki. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidują w razie niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu rozbiórki, zastosowanie następujących środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z przepisów powołanej ustawy odnoszących się do zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 (zasada niezbędności), wynika dla organu obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły wysokość grzywny. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanych żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 p.e.a.), albo – gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącego. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Skarżący zostałby zatem obciążony kosztami przeprowadzenia przetargu w celu wyłonienia wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 p.e.a. Odnosząc się z kolei do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd wskazuje, że obowiązek nałożony na skarżącego wynika z przepisów Prawa budowlanego. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Zgodnie z art. 121 § 4 p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanych obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z przepisu tego wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości (określonej w § 5), tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku, tym bardziej, że A.R. od decyzji [...] z dnia[...] r. nakazującej rozbiórkę - pomimo prawidłowego pouczenia - nie odwoływał się i decyzja ta nabrała waloru ostateczności, o czym już Sąd wyżej wspomniał. Na rozprawie w dniu [...]r. skarżący wyjaśniał, że w czasie, gdy została wydana decyzja o rozbiórce był przekonany, że jego altana, podobnie jak inne rozbudowane altany na terenie ogrodu działkowego, pozostanie tam nadal i z tego powodu decyzja (nakazująca rozbiórkę) nie wydawała mu się tak ważna. Wyjaśniał również, że w sprawie rozbiórki altany nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, a jedynie postępowanie wewnątrz ogrodów działkowych, mające na celu dostosowanie altany do wymiarów obowiązujących w ogrodach działkowych. Z wyjaśnień skarżącego wynika zatem, że nie miał on zamiaru wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę, lecz dążył do usankcjonowania altany przez władze ogrodu działkowego, po dostosowaniu budynku do obowiązujących rozmiarów. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego zakwalifikowania przez organy altany murowanej jako budynku i ustalenia na tej podstawie wysokości grzywny Sąd wskazuje, że ustalenia organu w tym względzie nie są dowolne bowiem ustaleń tych dokonał [...] w decyzji z dnia [...]r. nakazującej rozbiórkę wskazując, że obiekt budowlany usytuowany na działce nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]"ze względu na powierzchnię zabudowy nie jest altaną w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. O kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego przesądza wynik postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów Prawa budowlanego. Gdy w postępowaniu administracyjnym takiej kwalifikacji dokonano, to ponowna ocena w zakresie kategorii obiektu budowlanego i określenie jej w sposób odmienny, niż przyjęto to w decyzji jest niedopuszczalne bowiem godzi w jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 K.p.a. A zatem w trakcie postępowania egzekucyjnego nie jest dopuszczalna zmiana treści uprawnienia, czy obowiązku (nakazu, zakazu) objętego decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji stwierdził, że zastosowanie art. 121 § 5 p.e.a. do obliczenia wysokości grzywny był uzasadniony. Reasumując stwierdzić należy, że Sąd administracyjny kontrolując postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, podobnie jak organ egzekucyjny, nie może kontrolować merytorycznych podstaw wydania decyzji nakładającej obowiązek na zobowiązanego (art. 29 p.e.a.), gdyż to nie należy do tego postępowania. A taki, niedopuszczalny prawnie w postępowaniu egzekucyjnym, skutek chciałaby osiągnąć strona podważając celowość nie tylko wykonania, ale i wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Z uwagi na powyższe, wobec braku uzasadnionych podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art.151 P.p.s.a.