II SA/Sz 62/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. P. na czynność Starosty G. z dnia [...] w przedmiocie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu B. P. uiszczony wpis sądowy w kwocie [...] złotych. Pismem z 11 grudnia 2018 r. pełnomocnik B. P. (zwany dalej: skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie za pośrednictwem organu skargę na czynność Starosty Powiatu G. (zwany dalej: Starosta, organ) w przedmiocie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do jej istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Ponadto, zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wynikający z powyższych przepisów zakres właściwości sądów administracyjnych powoduje, że sprawy inne, niż wymienione w art. 3 § 2, art. 4 oraz art. 154 § 1 p.p.s.a. są sprawami nie należącymi do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd skargę odrzuca. Wskazać trzeba, że skarżący przedmiotem swojej skargi uczynił czynność materialno-techniczną organu z [...] polegającą na wprowadzeniu zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki [...] położonej w P. ul. [...]. Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych zostały uregulowane w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034, zwane dalej: rozporządzeniem), który przepisem § 44 pkt 2 nakłada na starostę obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Wyjaśnić należy, że w odniesieniu do gruntów ewidencja zawiera dane dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ewidencja wskazuje także właściciela lub władającego gruntem. Zgodnie z art. 39 ust. 1,2,3,4,5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2101, z późn.zm.), "Przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Wznowienia znaków granicznych dokonują, na zlecenie zainteresowanych, podmioty, o których mowa w art.11. O czynności wznowienia znaków granicznych zawiadamia się zainteresowane strony. Do zawiadomień stosuje się przepisy art.32 ust. 1-4. Z czynności wznowienia znaków granicznych sporządza się protokół. Przepisy ust.1-4 stosuje się odpowiednio przy wyznaczaniu punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków." Zgodnie natomiast z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1034, z późn.zm.), aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. 2. Przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio. 3. Przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio. Na podstawie § 35 rozporządzenia, źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych; 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych; 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne; 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne; 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; 7) wyniki oględzin. W myśl § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji grantów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia, wprowadzenie zmian ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji. Organ wydaje decyzję, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wprowadzając zmianę w ewidencji gruntów, organ uwzględnił stan prawny nieruchomości wynikający z uzyskanych dokumentów. Z wyjaśnień organu oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego w dniu 29 czerwca 2018r. uprawniony geodeta Z. T. przystąpił do okazania wznowionych znaków granicznych działki nr [...] położonej w P. gm. B., na zlecenie właściciela działki z dnia 7 czerwca 2018r. Jak wynika z notatki służbowej sporządzonej przez geodetę, wznowienia granic dokonano na podstawie danych geodezyjnych pozyskanych z PODGiK w G., i tak: p-kt graniczny nr [...], który został ustalony w trakcie podziału działki nr [...] odszukano na podstawie współrzędnych. Pozostałe granice odszukano i wznowiono w oparciu o pomiar z roku 1975 wykonany przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w S. - operat nr L.dz. [...]. Wedle ustaleń geodety, odszukane granice pokrywają się: 1. ze stanem przedstawionym na pierworysie mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 z 1960 r. 2. z granicami na mapie ewidencyjnej w skali 1:5000 opracowanej na podstawie pomiaru OPGiK. w S., 3. granicami przedstawionymi na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 (kopia z 1999 r.). Ponadto ze współrzędnych obliczono powierzchnię działki nr [...] według granic okazanych na gruncie. Obliczona powierzchnia wynosi [...] ha i jest zgodna z powierzchnią ewidencyjną oraz powierzchnią w księdze wieczystej, która wynosi [...] ha. Obliczono również powierzchnię tej działki według granic przedstawionych na cyfrowej mapie ewidencyjnej, na której opiera swe roszczenia skarżący i uzyskano wynik [...] ha, czyli mniejszy od powierzchni ewidencyjnej o 25%. Organ zwrócił uwagę, że istotne jest przy tym usytuowanie na działce obiektów stałych, w tym części budynku świetlicy, w której dawniej - już w latach pięćdziesiątych - funkcjonował sklep Gminnej Spółdzielni. A nadto fakt, że wejście do głównego budynku świetlicy znajduje się od strony działki nr [...]. Te okoliczności według organu miały bezspornie dowodzić, że granica działek nie mogła przebiegać wzdłuż północnej ściany budynku świetlicy "głównej", ponieważ część świetlicy, w której funkcjonował sklep, znajdowałaby się wówczas w obrębie sąsiedniej działki - nr [...] stanowiącej własność skarżącego i stanowiłaby automatycznie jego własność. Natomiast w celu wejścia do budynku świetlicy głównej, jej właściciel musiałby użytkować określoną powierzchnię gruntu przylegającego do ściany budynku, czyli, jak obecnie twierdzi skarżący, stanowiącą jego własność. Jak stanowi art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków jest systemem informacyjnym, w którym gromadzone są informacje o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Bazę danych ewidencyjnych stanowi operat opisowo-kartograficzny oraz utworzone na podstawie danych tej bazy rejestry, kartoteki oraz mapę ewidencyjną. Bazę tworzy się w oparciu o wyniki prac geodezyjnych wykonanych w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, - art. 2 pkt 8a ustawy. Z informacji organu zawartej w piśmie z dnia 17 kwietnia 2018 r. wynika, że z uwagi na stwierdzenie rozbieżności pomiędzy kopią mapy zasadniczej sporządzonej dla ww. nieruchomości a kopią mapy ewidencyjnej podjęto decyzję o konieczności zlecenia uprawnionemu geodecie przeprowadzenia badania całości historycznych materiałów geodezyjnych - dla działek ewidencyjnych numer [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym P. , gmina B. - zgromadzonych w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G.. Wynik tych prac był podstawą dokonania czynności materialno-technicznej wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, która jest realizacją obowiązku prowadzenia operatu ewidencji gruntów i budynków oraz utrzymania operatu w stanie aktualności nałożonego na starostę, w ramach zadania z zakresu administracji rządowej. Wskazać należy, że wznowienie granic jest czynnością, która nie wywołuje żadnych skutków dla stanu prawnego granic nieruchomości, stanowi jedynie techniczną procedurę geodezyjną, która nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W razie zaistnienia sporu co do przebiegu wznowionej granicy to jest on rozstrzygany przez sąd powszechny w postępowaniu o rozgraniczenie ( por. wyroki NSA z 19.07.2011r. I OSK 206/11, 14.05.2010 r. I OSK 1009/09, wyrok WSA z 20.05.2008 r. III SAB/Lu 6/08, postanowienie SN 19.02.2014 r. V CZ 9/14). Jak wynika z pism oraz skargi skarżący kwestionuje przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] a nr [...] zatem istnieje między stronami spór, który nie może być przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. W świetle powyższego wprowadzona przez starostę w drodze czynności materialno-technicznej zmiana, o której starosta tylko zawiadamia w trybie § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, nie ma charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie przysługuje na nią skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 i § 3 p.p.s.a. orzeczono jak postanowieniu.