II SA/Sz 620/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski/spr./ Sędzia NSA Danuta Strzelecka -Kuligowska Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2005 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Znak [...]Burmistrz Gminy orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym [...]oznaczonych numerami działek: [...]o pow. [...]m2, w wyniku ich geodezyjnego podziału, na łączną kwotę [...]zł i zobowiązał do wniesienia opłaty na rzecz Gminy J. M. w [...]ratach rocznych. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, że decyzja zatwierdzająca projekty podziału w/w działek, o znaku [...]z dnia [...]r. została wydana na wniosek Spółdzielni i stała się ostateczna w dniu [...]r. Wartość nieruchomości oznaczonej numerem działki [...]przed podziałem wynosiła [...]zł, a po podziale na działki nr [...]wynosi [...]. Wartość nieruchomości oznaczonej numerem działki [...]przed podziałem wynosiła [...]zł, a po podziale na działki nr [...] wynosi [...]zł. Wartość tę określił rzeczoznawca majątkowy w operatach szacunkowych z dnia [...]r. Na podstawie aktu notarialnego [...]sporządzonego w dniu [...]r. współwłaścicielem przedmiotowych nieruchomości stał się J. M. i był nim w dniu [...]r., tj. w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. J. M. był współwłaścicielem działek nr: - [...]w udziale do [...]części, - [...]w udziale do [...]części. Wzrosty wartości tych działek wyniosły: - [...]zł, co w odniesieniu do udziału w wysokości [...]wynosi [...]zł, - [...]zł , co w odniesieniu do udziału w wysokości [...] wynosi [...]zł. Łącznie wzrost wartości działek będących współwłasnością J. M. wynosi [...]zł. Przy obowiązującej w Gminie [...] % stawce opłaty adiacenckiej, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości w/ w nieruchomości dla J. M. wynosi [...]zł. Dalej organ I instancji podał, że "przed wydaniem decyzji, umożliwiono stronie zapoznanie się z zebranymi materiałami oraz zgłoszenie dodatkowych żądań. J. M. w piśmie z dnia [...]r. poprosił o przedłużenie terminu na zapoznanie się z w/w materiałami i o rozłożenie opłaty na raty płatne przez [...] lat, a w piśmie z dnia [...]r. oświadczył, że nie jest właścicielem działek nr [...]położonych w [...]wobec czego nie dotyczy go naliczanie opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do powyższego oświadczenia, organ I instancji stwierdził, ze jest ono niezgodne z prawdą, gdyż J. M. był współwłaścicielem w/w działek o czym świadczy powołany wyżej akt notarialny. Wprawdzie o geodezyjny podział tych działek wystąpił jego poprzednik prawny lecz decyzję o naliczeniu opłaty adiacenckiej należało wydać J. M., ponieważ był współwłaścicielem działek w dniu [...]r. tj. w dniu w którym decyzja zatwierdzająca projekt geodezyjnego ich podziału stała się ostateczna". Od decyzji organu I instancji J. M. złożył odwołanie, w którym podnosi, że: faktycznie w dniu [...]r. był współwłaścicielem tych działek, ale już w dniu [...]r. w wyniku zniesienia współwłasności, stał się właścicielem wyłącznym wyodrębnionych z w/w działek, działek o nr: [...]i współwłaścicielem działek [...], odpowiadających jego udziałom we współwłasności. W dniu wydania decyzji, nie miał nic wspólnego z wymienionymi w decyzji działkami oraz nie występował z wnioskiem o ich wtórny podział. Poza tym nie został mu doręczony operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, wobec czego nie mógł odnieść się do określonej w nim wyceny. W dalszej części odwołania zakwestionował wycenę na której oparł się organ podnosząc, iż z podanych w zaskarżonej decyzji wyliczeń wynika, że przed podziałem wymienionych działek cena 1m2 wynosiła tylko ok. [...]zł. zaś po podziale, aż [...]. - tym sposobem rozwarto "nożyce wyceny" o [...] % . Takie wartości są nie do przyjęcia. Wycena dokonana przez Gminę w [...]r. określała wartość 1m2 na kwotę [...]i przez kilka miesięcy nie mogła spaść do [...], bo nie zaistniały żadne przyczyny do takiego spadku wartości, a Burmistrz takich przyczyn nie podaje. Ponadto wycena sąsiednich działek [...],jest diametralnie różna od działek, których on jest właścicielem. Działki sąsiednie, mają wycenę przed podziałem na kwotę [...], a po podziale na kwotę [...]. Różnica wynosi ok. [...]. Taka różnica jest niezrozumiała, a ponieważ został pozbawiony możliwości wszechstronnej i rzeczowej krytyki wyceny, nie mógł wnieść wcześniej żadnych uwag i czyni to dopiero w odwołaniu. Nie otrzymał też żadnej odpowiedzi na pismo z dnia [...]r. oraz zgody na rozłożenie opłaty na [...] lat. Równie krzywdząca, jest decyzja Burmistrza o zabezpieczeniu hipotecznym, należności w kwocie [...]zł, na wszystkich działkach w sytuacji gdy wartość jednej z nich kilkakrotnie przekracza kwotę należnej opłaty adiacenckiej. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dla ustalenia opłaty adiacenckiej w oparciu o art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkiem koniecznym jest wzrost wartości nieruchomości objętej podziałem. Wzrost wartości nieruchomości po dokonanym podziale Burmistrz w swojej decyzji wykazał. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwraca uwagę na Uchwałę składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. (OPK 8/00), zgodnie z którą "Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa wart. 98 ust 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w przypadku podziału nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste ciąży na osobie będącej użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna". W dniu [...]roku tj. w dniu, w którym decyzja z dnia [...]. zatwierdzająca projekt podziału przedmiotowych nieruchomości stała się ostateczna współwłaścicielem nieruchomości składających się z działki nr [...]był J. M. J. M. miał możliwość pełnego zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, w tym także z operatami szacunkowymi dotyczącymi i przedmiotowych nieruchomości. Organ nie miał obowiązku doręczać stronie operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Zadaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji nie naruszył art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości ustalając mniejszą ilość rat niż wnosiła o to strona bowiem zmieścił się"... w okresie do [...] lat". Z przepisu tego wynika także konieczność zabezpieczenia należności gminy z tego tytułu. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza, że do pisma strony z dnia [...]roku organ I instancji ustosunkował się w swojej decyzji z dnia [...]r. Powyższą decyzję ostateczną J. M. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia , wstrzymania jej wykonania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przytoczył argumentację zawartą w odwołaniu, akcentując w szczególności całkowicie dowolne ustalenie wartości działek, których dotyczyło postępowanie w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem skarżącego nastąpiło to w oparciu o nieprawidłową wycenę ich wartości, która odbiega od wyceny tych samych działek dokonanej przez Gminę w roku [...]. W roku [...] wg Gminy wartość 1 m2 wynosiła [...]., zaś na potrzeby wydania zaskarżonej decyzji obniżono ją w sposób całkowicie dowolny i bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia do kwoty [...]. Po dokonaniu podziału wartość ta wzrosła do poziomu [...]. Przyczyny tak gwałtowanego spadku wartości działek pomiędzy rokiem [...], a rokiem [...]pozostają tajemnicą organu wydającego decyzję. Równie niejasne są powody gwałtownego wzrostu ich wartości po dokonanym podziale. Skarżący zgadza się, że podział wpłynął na wzrost ich wartości, ale nie jest możliwe, aby był to wzrost niemal [...] %. Ponadto przyjęta w decyzji wartość 1 m2 odbiega w istotny sposób od wartości przyjętych dla działek sąsiadujących: [...]. Gmina uznała, że 1 m2 tych nieruchomości wart był przed podziałem [...]., zaś w rezultacie podziału wzrósł do [...]. Nie jest możliwe, aby zachodziła tak istotna różnica we wzroście wartości sąsiadujących ze sobą działek na skutek dokonania ich podziału. W przypadku wskazanych wyżej działek wzrost ten wyniósł około [...] %, zaś w przypadku decyzji odnoszącej się do działek skarżącego wzrost ten wyniósł niemal [...] %. Brak jest przekonywującego i logicznego wytłumaczenia tego stanu rzeczy. Gdyby zastosowano wartość początkową zgodną z wyceną z roku [...], bądź też nowa wycena przedstawiałaby wartość zbliżoną do wartości działek sąsiadujących, to opłata przypadająca do uiszczenia byłaby znacznie niższa. Nie może być tak, aby działki o tożsamym położeniu, ukształtowaniu i atrakcyjności przedstawiały tak drastycznie różną wartość w tym samym czasie. Przyczyny tego stanu rzeczy nie zostały przez organ wyjaśnione. Ponadto decyzja Burmistrza zawiera punkt 5 o obciążeniu nieruchomości hipoteką przymusową. Wybrany sposób zabezpieczenia jest dla strony bardzo dotkliwy i ma daleko idące skutki negatywne, które są nieproporcjonalne do osiąganych przez Gminę korzyści. Hipoteka przymusowa na obciążonej nieruchomości ma mieć charakter hipoteki łącznej po wyodrębnieniu podzielonych działek jako osobnych nieruchomości. Skutkiem tego będą zarówno zwiększone koszty związane z wpisami do księgi, ewentualnymi wykreśleniami w razie zwolnienia spod hipoteki etc. Ponadto będzie to powodować obniżenie wartości rynkowej nieruchomości, jako że będą one funkcjonować w obrocie jako nieruchomości obciążone hipoteką i to w dodatku hipoteką łączną. Wysokość należność nie jest na tyle wysoka, aby skarżący nie mógł zapewnić swoim majątkiem osobistym gwarancji spłaty rocznych rat. Ustanowione zabezpieczenie stanowi dolegliwość zastosowaną ponad rzeczywistą potrzebę zabezpieczenia interesów Gminy występującą w sprawie. Skarżący podnosi też, że do niniejszej skargi z pewnością by nie doszło, gdyby został w sposób lojalny potraktowany przez Gminę. Brak odpowiedzi na jego pismo z dnia [...]r. spowodował, że oczekiwał, aż Gmina zajmie jakieś stanowisko. Tymczasem zanim miał możliwość zrozumienia, podstaw faktycznych i prawnych, które stanowiły podstawę działania organu, zapadła zaskarżona decyzja. Uniemożliwiono mu tym samym zajęcie merytorycznego stanowiska z uwagi na brak koniecznych informacji, na które oczekiwał ze strony Gminy. Dlatego skarżący uważa, że postępowanie organów administracji nie było w pełni rzetelne, naruszyło jego interesy i niepotrzebnie doprowadziło do sytuacji, w której zmuszony został do wniesienia skargi. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Wprawdzie większość argumentów odwołania od decyzji organu I instancji powtórzonych następnie w skardze, zwłaszcza kwestionujących istnienie podstawy faktycznej i prawnej ustalenia skarżącemu opłaty adiacenckiej okazało się chybionymi, jednakże jednemu z nich - w świetle przedłożonych sądowi akt postępowania administracyjnego - nie można było odmówić słuszności. Zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej przed wydaniem decyzji zobowiązane są umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów dowodowych. W okolicznościach tej sprawy wymagało to zawiadomienia przez organ strony o zebraniu materiału dowodowego, będącego podstawą wymierzenia opłaty adiacenckiej a w szczególności o opracowaniu operatu szacunkowego. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się pismo organu Burmistrza Gminy z r. informuje zgodnie z art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej. W tym samym piśmie zawiadamia się stronę w trybie art. 10 § 1 kpa o zebraniu materiałów i dowodów p wydaniu decyzji, co jest końcowym etapem postępowania a nie jego wszczęciem. Wynika z tego, iż skarżący został pozbawiony prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Nie zmienia tego fakt, iż z pisma skarżącego z dnia [...]r. wynikało, iż uważa, że postępowanie to go nie dotyczy, gdyż nie jest już właścicielem przedmiotowych działek. Zgodnie bowiem z art. 9 kpa organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu organy czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Twierdzenie, organu I instancji, iż do pisma skarżącego z [...]. ustosunkował się w uzasadnieniu wydanej decyzji jest w świetle tego przepisu nie do przyjęcia i świadczy o naruszeniu powyższego przepisu jak również art. 10 § 1 kpa. Naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem uniemożliwiło skarżącemu ustosunkowanie się do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wymiaru opłaty adiacenckiej. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący kwestionował przyjęte w operacie oraz decyzji Burmistrza wartości nieruchomości w tym również przed podziałem, wskazując, iż wcześniej dokonywane wyceny wskazywały inne ceny nieruchomości. Również ceny działek sąsiednich znacznie różniły się od przyjętych dla skarżącego, mimo tych samych walorów /położenie, ukształtowanie, przeznaczenie w planie zagospodarowania /. Do tych argumentów zawartych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze się nie ustosunkowało i w ogóle pominęło je w swych rozważaniach nie przytaczając w swym uzasadnieniu podnoszonych przez skarżącego w tym zakresie argumentów. Do przesłanych sądowi akt administracyjnych również nie dołączono żadnego materiału pozwalającego skontrolować prawidłowość przyjętych w zaskarżonej decyzji ustaleń, a w szczególności operatu szacunkowego. Organ odwoławczy zatem nie tylko nie naprawił uchybienia organu I instancji w zakresie umożliwienia stronie ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego i złożenia odpowiednich wniosków lub dowodów, gdyż nie wypełnił dyspozycji art. 10 kpa ale pomijając w swej decyzji podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące wyceny działek naruszył przepisy art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Uchybienia te niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynika sprawy wobec czego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ zaskarżoną decyzję uchylić. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152, zaś rozstrzygnięcie o kosztach postępowania na art. 200 powyższej ustawy.