II SA/Sz 620/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Gościnie z dnia 22 listopada 2024 r. nr VIII/56/24 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Miasto Gościno oddala skargę. Rada Miejska w G działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w związku z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), podjęła uchwałę nr [...] z 22 listopada 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Miasto G.. E. S. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w G z 22 listopada 2024 r., nr [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części tekstowej i graficznej, w szczególności w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1RZ. Wydanej uchwale skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polegające na sprzeczności postanowień uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z treścią przyjętego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzez wprowadzenie doniosłych ograniczeń w sferze możliwości prowadzenia i rozwoju gospodarstwa rolnego i hodowli zwierząt, które nie wynikały z treści studium, a wręcz są z nim w sposób oczywisty sprzeczne, co powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu planistycznego, 2) art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na braku należytego wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym w szczególności w kontekście przysługującego skarżącemu prawa własności i potrzeb interesu publicznego wobec wynikających z Konstytucji RP norm proporcjonalności i równości wobec prawa, przez co w danym stanie faktycznym pozbawia się skarżącego należnej ochrony i zbyt dalece ingeruje w jego prawo własności oraz swobodę prowadzenia działalności rolniczej, które ponadto nie zostało w żaden sposób uzasadnione, a tym bardziej poddane jakiejkolwiek analizie w kontekście uchwalanych przepisów prawa miejscowego, 3) art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wobec niedopuszczalnego wprowadzenia ograniczenia wolności zagospodarowania terenu przez skarżącego oraz brak uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego skutkujące ograniczeniem rozwoju gospodarczego terenu, a nie jego rozwoju, choć takie założenia były wielokrotnie akcentowane w treści studium, 4) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz w związku z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie władztwa planistycznego oraz nieuzasadnione, niezgodne z zasadą proporcjonalności niecelowe ograniczenie prawa własności nieruchomości i swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, bez zważenia interesu skarżącego i określenia jaki interes publiczny uzasadnia wprowadzenie ograniczeń prowadzenia działalności w danym zakresie, przez co w sposób faktyczny i prawny pozbawia się skarżącego możliwości rozwoju, dostosowania do panujących realiów rynkowych, w tym jednoznacznego działania na korzyść gminy, w której prowadzona miałaby być działalność. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z wypisu z rejestru gruntów oraz z zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie uzyskania decyzji środowiskowej, celem wykazania interesu prawnego skarżącego. Ponadto skarżący wniósł o zobowiązanie organu do przedłożenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zaskarżonej uchwały, celem weryfikacji przez Sąd ich legalności. W uzasadnieniu skargi wnoszący ją podniósł, że ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, który wywodzi z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości obejmującej działki nr [...] oraz nr [...]. Aktualnie przed Burmistrzem G. toczy się postępowanie dotyczące uzyskania decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Zamierzeniem skarżącego jest budowa nowego obiektu inwentarskiego przeznaczonego dla bydła mlecznego wraz z przychówkiem. Realizacja inwestycji ma na celu zwiększenie ilości utrzymywanych na terenie gospodarstwa zwierząt oraz poprawę ich dobrostanu. Jak podniósł skarżący, ww. działki (a w zasadzie całe gospodarstwo prowadzone przez skarżącego) zostało zakwalifikowane zaskarżoną uchwałą jako teren o symbolu 1RZ. Skarżący wskazał m.in. na § 34 pkt 2 zaskarżonej uchwały, określający ustalenia dla ww. terenu. Dla nowej zabudowy dopuszcza się hodowlę zwierząt o wielkości nie większej niż 40 DJP, tzn. dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza. Z kolei zgodnie z pkt 4 § 34, dla działek zabudowanych niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy, dopuszcza się jej remonty lub przebudowę. Dopuszcza się jej rozbudowę, nadbudowę lub zmianę sposobu użytkowania na nowe funkcje zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Według skarżącego, zaskarżona uchwała wywołuje negatywne następstwa prawne, poprzez uniemożliwienie realizacji skarżącemu przysługujących uprawnień wynikających z szeroko pojętego prawa własności, a konkretnie rozwijania działalności związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zaskarżony akt prawa miejscowego prowadzi w swej konsekwencji do faktycznej, szybkiej likwidacji prowadzonego gospodarstwa rolnego. Jak zauważył skarżący, studium w przedmiotowej sprawie zostało przyjęte uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G z 26 października 2023 r. i ten tylko akt prawny został powołany jako studium, które było brane pod uwagę w kontekście oceny zgodności z nim uchwalanego planu miejscowego. Podnosił m.in., że zgodnie ze studium w Mieście G. dopuszcza się nową zabudowę związaną z rolnictwem na terenie oznaczonym na rysunku studium symbolem RZ (teren zabudowy związanej z rolnictwem). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy skarżący podniósł, iż uchwalony plan miejscowy jest wadliwy co najmniej z trzech powodów. Pierwszy z nich to niezgodność uchwalonego planu w porównaniu ze studium, po drugie godzi on w sposób rażący w przysługujące skarżącemu prawo własności, a po trzecie w żadnym zakresie nie tłumaczy i nie uzasadnia w sposób obiektywny i przekonujący przyjętych restrykcji. Uchwalony plan zdaje się pozostawać w zupełnej sprzeczności z ustaleniami studium, albowiem w rezultacie przyjętych rozwiązań skarżącemu ogranicza się prowadzenie produkcji rolnej, a wręcz pozbawia jakiekolwiek szans rozwoju, co w rezultacie przekłada się na niemożność osiągnięcia i wypracowania celów, które wielokrotnie były akcentowane w studium. Utrzymanie aktualnego statusu gospodarstwa skarżącego nie jest w żadnej mierze satysfakcjonujące, jednak co bardziej dotkliwe, to nałożenie ograniczenia w zakresie określonej wartości DJP, która w istocie nie pozwala na rozbudowę i funkcjonowanie większego gospodarstwa. Treść studium nie przewidywała danego rodzaju ograniczeń, które później znalazły swoje miejsce w planie miejscowym. Skarżący powołał się na art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i wypracowane na jego gruncie orzecznictwo co do związania planu miejscowego ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podniósł, że na gruncie niniejszej sprawy nie dość, że w planie miejscowym znalazły się poważne ograniczenia, których zwyczajnie nie można było się spodziewać po lekturze studium, to dodatkowo próżno w jego treści szukać jakiegokolwiek uzasadnienia przyjętych rozwiązań. Innymi słowy nie wykazano w jakimkolwiek zakresie, że przyjęta ingerencja w prawo własności skarżącego została ustalona w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których jest dokonana. Skarżący powołał się na wynikającą z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. zasadę zrównoważonego rozwoju i argumentował, że z powodzeniem daną regułę należałoby przyjąć w odniesieniu do tak daleko idącego ograniczenia, jak przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym. W dalszej części skargi, skarżący przytoczył stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, w tym m.in. z uzasadnienia wyroku z 20 sierpnia 1992 r., sygn. akt K 4/92, wedle którego ograniczenie wprowadzone z powołaniem się na ważny interes publiczny powinno być na tyle merytorycznie uzasadnione, że w konflikcie z zasadą swobody działalności gospodarczej rachunek aksjologiczny przeważa na korzyść ograniczenia. Powyższe uzasadnia – według skrzącego - również słuszność podniesionych zarzutów naruszenia przez organ art. 140 k.c., art. 144 k.c. oraz art. 20 i 21 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, organ dopuścił się w rezultacie naruszenia przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wobec niedopuszczalnego wprowadzenia ograniczenia wolności zagospodarowania terenu przez podmiot, który ma tytuł prawny do gruntu. Naruszony został także art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego skutkujące ograniczeniem rozwoju gospodarczego terenu. Organ dopuścił się ponadto naruszenia art. 1 ust. 3 i art. 20 u.p.z.p., poprzez brak wyważenia interesu podmiotu, któremu przysługuje prawo do nieruchomości poprzez wprowadzenie ograniczeń, które nie były zapowiadane w treści studium. Naruszenia te przeczą zasadzie wynikającej z treści art. 8 § 1 k.p.a. stanowiącej, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W odpowiedzi na skargę organ, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o jej o oddalenie skargi w całości. Wyjaśnił, że przed przystąpieniem do sporządzania miejscowego planu, teren na którym znajduje się nieruchomość skarżącego objęta była studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. przyjętym w brzmieniu przyjętym w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w G z 26 kwietnia 2023 r. Podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzone było przeprowadzeniem w pełni procedury planistycznej opisanej w przepisach u.p.z.p. Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa i nie wniósł uwag do projektu uchwały wobec terenu oznaczonego symbolem 1RZ w zakresie, którym następnie wywiódł skargę. Według organu, wbrew zarzutom formułowanym w skardze zapis § 34 zaskarżonej uchwały jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Argumentował, że wprawdzie Gmina G. jest gminą o charakterze miejsko - wiejskim, z istotnym wpływem czynnika wiejskiego (rolniczego), lecz skarżącemu umknął fakt, iż studium zawiera zapisy dotyczące diagnozy zagospodarowania przestrzennego gminy G. także w zakresie rozwoju rolnictwa, które to zapisy są spójne zapisami planu miejscowego przyjętego zaskarżoną uchwałą. Organ podkreślił, że wśród założeń rozwoju rolnictwa i leśnictwa, tj. na str. 18 części opisowej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy przyjętym w brzmieniu przyjętym w uchwale w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy wskazano, iż "Wykluczyć należy hodowlę bezściółkową oraz hodowlę o koncentracji w jednym miejscu dużej ilości zwierząt (unikać hodowli trzody chlewnej w postaci ferm)". Przedmiotowy zapis rozwinięty został zatem w treści planu miejscowego przyjętego zaskarżoną uchwałą w sposób regulujący możliwość prowadzenia działalności w odpowiednich rozmiarach z wykluczeniem koncentracji w jednym miejscu dużej ilości zwierząt. Dodatkowo organ wskazał, że na etapie opiniowania projektu kwestionowanej uchwały, prowadzonego w trybie u.p.z.p. Wojewoda Zachodniopomorski pismem z 21 czerwca 2024 r. zgłosił uwagi do projektu planu zagospodarowania przestrzennego m.in. w zakresie terenu o symbolu 1RZ. Zgodnie z ww. uwagą: w odniesieniu do ustaleń szczegółowych dla terenu 1RZ przeznaczonego na teren zabudowy związanej z rolnictwem, z dopuszczeniem hodowli zwierząt o wielkości nie większej niż 235 DJP, który jednocześnie graniczy z terenami przeznaczonymi na zabudowę mieszkaniową, zwracam uwagę, że zgodnie z rozporządzeniem §2 pkt 51 lit. b Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839) hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, i ustalenia planu powinny uwzględniać zapisy zmierzające do ograniczenia uciążliwości związanej z hodowlą oraz produkcją rolną wynikające z przepisów odrębnych. W konsekwencji organ uważa, iż argumentacja skarżącego w zakresie niezgodności czy wręcz sprzeczności zakażonej uchwały ze studium jest całkowicie chybiona. Organ nie zgodził się z zarzutami skargi, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego wywodzony z prawa własności i prawa do prowadzenia w sposób swobodny działalności gospodarczej oraz narusza zasady proporcjonalności między interesem prywatnym a publicznym. Organ podniósł, że podejmując zaskarżoną uchwałę ważył interes publiczny oraz prywatny skrzącego. Nie ulega wątpliwości, że każda uchwała planistyczna stanowiąca akt prawa miejscowego ingeruje w większym lub mniejszym zakresie w prawo własności podmiotu, którego nieruchomości objęte są planem. Uprawnienie organu do takiej ingerencji wynika wprost z u.p.z.p. i stanowi konstytucyjne oraz ustawowe upoważnienie do ingerencji organów państwowych w sferę praw podmiotowych jednostki, a w niniejszym przypadku w prawo własności i prawo prowadzenia przez skrzącego w sposób dowolny działalności. Podkreślił organ, iż zaskarżony plan miejscowy nie zawiera zapisów wyłączających możliwość prowadzenia działalności rolniczej, w tym hodowli zwierząt przez skarżącego na trenach oznaczonych symbolem 1 RZ. Przedmiotowy plan dopuszcza możliwość hodowli, a także zachowanie istniejącej zabudowy, dopuszcza jej remonty lub przebudowę. Dopuszcza się także jej rozbudowę, nadbudowę lub zmianę sposobu użytkowania na nowe funkcje zgodnie z ustaleniami planu miejscowego (maksymalnie 40 DPJ). Teren dla którego przyjęto plan miejscowy stanowi przestrzeń miejską (obręb Miasto G. ). Teren oznaczony symbolem 1RZ sąsiaduje bezpośrednio z terenami oznaczonymi symbolami 1MN-U, 20 MN-U, 21 MN-U, 22 MN-U oraz 3 MN- U tj. terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług, gdzie obowiązuje zakaz lokalizacji usług uciążliwych, zaś dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy zagrodowej. Rozwiązania przyjęte z zaskarżonej uchwale stanowią zatem konsekwencję zważenia przez organ interesu skarżącego oraz interesu pozostałych mieszkańców gminy (w szczególności mieszkańców posiadających nieruchomości na terenie objętym ww. symbolami, a także interesu publicznego o którym mowa w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G.. Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest na podstawie kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie do postanowień art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd, stosownie do art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Jak wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g."), warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia regulacjami kwestionowanej uchwały jego indywidualnego interesu prawnego. W ocenie Sądu, skarżący wykazał legitymację procesową do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Nie ma sporu co do tego, że do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymują się właściciele działek położnych na terenie objętym danym planem miejscowym, ponieważ jego ustalenia bezpośrednio oddziałują na prawa i obowiązki właścicieli tych działek, zwłaszcza w zakresie wynikającej z planu miejscowego zmiany przeznaczenia terenów, czy możliwości ich zagospodarowania. Jak wynika z akt sprawy, skarżący jest właścicielem nieruchomości, tj. działek nr [...] i nr [...], położonej w obrębie M. G., objętej przyjętym zaskarżoną uchwałą - miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając materialnoprawną legitymację do skutecznego kwestionowania postanowień przedmiotowej uchwały skarżący wskazał na naruszenie jego indywidualnego interesu prawnego w postaci naruszenia uchwałą jego uprawnień właścicielskich, poprzez wprowadzone ograniczenia dla terenu rolniczego (symbol 1RZ) co do możliwości prowadzenia i rozwoju gospodarstwa rolnego i hodowli zwierząt skarżącego, poprzez dopuszczenie hodowli zwierząt o wielkości nie większej niż 40 DJP (§ 34 pkt 2 uchwały),a także poprzez dopuszczenie jedynie remontów i przebudowy, dla zabudowy dla działek zabudowanych niezgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały i dopuszczenie jej rozbudowy, nadbudowy lub zmiany sposobu użytkowania na nowe funkcje zgodnie z ustaleniami planu miejscowego (§ 34 pkt 4 uchwały). Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sądowa kontrola sprawy nie potwierdziła zasadności zarzutów skargi. W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia trybu sporządzenia planu. W toku procedury planistycznej skarżący nie skorzystał z możliwości złożenia uwag ani wniosków co do ustaleń zaskarżonej uchwały. Nie sposób uznać, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały mogło dojść do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., bowiem przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania w procesie planistycznym. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który obowiązywał w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Sąd nie podziela twierdzeń skarżącego, że zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim wprowadziła dla nieruchomości skarżącego ograniczenia w wielkości hodowli do 40 DJP oraz określając dopuszczalną zabudowę, narusza ustalenia obowiązującego na przedmiotowym obszarze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego dla Gminy G.. Wymaga zaakcentowania, że w studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium (tak wyrok NSA z 24 listopada 2016 r., II OSK 1565/16). Gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2473/12). Zgodność ta oznacza zgodność funkcjonalno – przestrzenną. Samo zaś studium ma charakter kierunkowy, a szczegółowe parametry zagospodarowania przestrzennego określa dopiero akt miejscowy. Studium nie może zastępować planu miejscowego w zakresie ustaleń technicznych i urbanistycznych. O istotnym naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Należy przy tym mieć na uwadze, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy od ich szczegółowości. W ocenie Sądu, brak jest wyżej rozumianej niezgodności w sytuacji przeznaczenia działek skarżącego zgodnie z postanowieniami zaskarżonej uchwały, położonych w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 1RZ (§ 34 pkt 1-11 uchwały). Należy uwzględnić, że w części opisowej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą studium, tj. uchwałą Rady Miejskiej w G nr [...] z 26 października 2023 r., na co słusznie zwracał uwagę organ w odpowiedzi na skargę, jest wyraźne zalecenie w przypadku spornego terenu, cyt. "Wykluczyć należy hodowlę bezściółkową oraz hodowlę o koncentracji w jednym miejscu dużej ilości zwierząt (unikać hodowli trzody chlewnej w postaci ferm". Wskazać należy, że badanie zgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie polega wyłącznie na weryfikacji części graficznej studium. W ocenie Sądu, całościowa analiza ustaleń i zapisów studium nie daje podstaw do przyjęcia, że postanowienia zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, pozostają w sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z zaskarżoną uchwałą teren, w obrębie którego znajdują się działki skarżącego został przeznaczony na teren zabudowy związanej z rolnictwem (§ 34 pkt 1). Sąd zauważa, że odniesieniu do terenu, w którym znajdują się działki skarżącego, postanowienia studium nie określały limitu DJP dla hodowli zwierząt. Natomiast sformułowane ograniczenie tej hodowli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w pełni realizuje kierunek rozwoju terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 1RZ. W studium wskazano m.in., że należy dążyć do rozwoju produkcji "ekologicznej", szczególnie na potrzeby turystów i kuracjuszy pasa nadmorskie, jak również wykorzystać zainwestowanie wiejskie na rozwój agroturystyki oraz przetwórstwo rolno-spożywcze. Należy mieć też na względzie, że mamy do czynienia z planem miejscowym przyjętym dla obszaru o charakterze miejskim. Teren oznaczony symbolem 1RZ sąsiaduje bezpośrednio z terenami oznaczonymi symbolami 1MN-U, 20 MN-U, 21 MN-U, 22 MN-U oraz 3 MN- U tj. terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług, gdzie obowiązuje zakaz lokalizacji usług uciążliwych, zaś dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy zagrodowej, na co trafnie wskazywał organ w odpowiedzi na skargę. Rozwiązania przyjęte w postanowieniach zaskarżonej uchwały, dla spornego terenu, uwzględniając też uwagi Wojewoda Zachodniopomorski wyrażone w piśmie z 21 czerwca 2024 r. zgłoszone do projektu planu zagospodarowania przestrzennego m.in. w zakresie terenu o symbolu 1RZ. Wojewoda sygnalizował potrzebę dokonania ustaleń szczegółowych dla terenu 1RZ przeznaczonego na teren zabudowy związanej z rolnictwem, z dopuszczeniem hodowli zwierząt z ograniczeniem ilości DJP, który jednocześnie graniczy z terenami przeznaczonymi na zabudowę mieszkaniową. W świetle powyższego ustalenie m.p.z.p. o przeznaczeniu nieruchomości skarżącego na teren zabudowy związanej z rolnictwem z ograniczeniem nowej zabudowy dla hodowli zwierząt do 40 DJP, w ocenie Sądu, mieści się w zaleceniach studium i nie narusza jego ustaleń, a jest oczywistą konsekwencją kierunku rozwoju obszarów miejskich Gminy, której organ podjął zaskarżoną uchwałę. Przypisanie w studium, a następnie w planie miejscowym, przeznaczenia przedmiotowego terenu jest wyrazem spójnej polityki przestrzennej odzwierciedlonej w założeniach podstawowych studium, gdzie przewidziano ograniczenia w prowadzeniu działalności hodowli zwierzęcej. Zdaniem Sądu, niezasadny jest też zarzut skargi dotyczący przekroczenia zaskarżoną uchwałą władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 k.c., przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 9 u.p.z.p.). Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że obszar miejscowego planu znajduje się wewnątrz istniejącego miasta G. i jego terenów rozwojowych. W zakresie dążenia do planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej, planowana zabudowa stanowić będzie uzupełnianie istniejącej zabudowy. Przy ustalaniu przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania wzięto pod uwagę dotychczasowe jego przeznaczenie, uwarunkowania funkcjonalno-przestrzenne, interes publiczny i prywatny, a także wnioski zebrane w toku prowadzonej procedury planistycznej. Jak wskazano to już powyżej, skarżący nie składał uwag ani wniosków do m.p.z.p. Studium, jak i plan miejscowy przewiduje możliwość prowadzenia działalności rolniczej i hodowlanej na terenach rolnych Gminy. Organ uchwałodawczy określając w zaskarżonej uchwale dopuszczenie hodowli zwierząt do 40 DJP działał zgodnie ze studiu uwarunkowań i kierunków rozwoju Gminy. Postanowienia przyjęte zaskarżoną uchwałą nie spowodowały ani wykluczenia ani ograniczenia działalności rolniczej skarżącego w dotychczasowym kształcie i wielkości. Działalność rolnicza, w tym hodowla zwierząt są nadal dopuszczone na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbole 1RZ. Nie istnieje też zakaz zabudowy związanej z rolnictwem, a wprowadzone w tym zakresie ograniczenia (rozszerzenia wielkości hodowli) wynikają z celów nadrzędnych, tj. realizacji polityki przestrzennej rozwoju obszarów zabudowy mieszkalnej, typowej dla gminy miejskiej, do której zalicza się miasto G.. W przypadku nieruchomości skarżącego władztwo planistyczne nie zostało przekroczone, a interes prywatny doznał uszczerbku zgodnie z zasadą proporcjonalności i ochrony prawa własności. Z treści prawa własności nie wynika prawnie chroniona ekspektatywa możliwości przeznaczenia pod zabudowę każdej prywatnej nieruchomości stanowiącej teren rolniczy w nieograniczony parametrami sposób. Głównym celem tego przeznaczenia tego terenu nadal jest produkcja rolnicza, która może być realizowana z uwzględnieniem ograniczeń zabudowy. Prawo własności, w ramach którego mieści się prawo do zagospodarowania przedmiotu własności, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (ochrona prawa własności). Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (zasada proporcjonalności). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. wyrok NSA z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 401/23). Niezadowolenie skarżącego z postanowień zaskarżonej uchwały, które niweczą jego plany co do zabudowy ww. działek, nie stanowią o przekroczeniu władztwa planistycznego Gminy. Tym samym ustaleń zaskarżonej uchwały w stosunku do nieruchomości skarżącego nie można uznać za arbitralne i nieproporcjonalne. W świetle powyższego podniesione w skardze zarzuty Sąd uznał za nieuzasadnione. Z powołanych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.