II SA/Sz 621/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2005 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ),po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nakazał A. S. rozbiórkę smażalni na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Organ I instancji ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że na terenie działki nr [...]A. S. w [...]r. wybudował smażalnię, a w [...]r. wyłożył polbrukiem teren i ustawił kolejne obiekty związane z funkcjonowaniem smażalni - wiaty, pergole itp. oraz bezpośrednim sąsiedztwie urządził ogródek piwny. W [...]r. na tym terenie ustawiony był kiosk o wymiarach [...], który uzyskał pozytywną opinię pod względem estetycznym Zastępcy Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta mgr inż. arch. K. M. - wówczas A. S. posiadał umowę dzierżawy z dnia [...]r. Organ wyjaśnił, że ani przedłożona notatka służbowa sporządzona przez K. M. i D. R. z dnia [...]r., ani pozytywna opinia K. M. z dnia [...]r. nie stanowiły podstawy do prowadzenia robót budowlanych (ponadto odnosiły się do obiektu o zupełnie innych wymiarach). Obowiązująca ustawa Prawo budowlane w przepisie art.28 stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art.29 i art.30. Przepisy art. 29 i art. 30 ustalające odstępstwa od zasady wyrażonej w art.28 określają, jakie roboty budowlane można wykonać bez uzyskania pozwolenia na budowę, ale po zgłoszeniu zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Przedmiotowe obiekty i urządzenia wykonane zostały bez uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Decyzją znak [...] z dnia [...]r. Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. S. rozbiórkę w/w obiektów. W wyniku złożonego przez A. S. odwołania od tej decyzji, Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...]z dnia [...]r. uchylił decyzję o rozbiórce i w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.718) - przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem znak [...]z dnia [...]r. Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na A. S. obowiązek dostarczenia dokumentów umożliwiających legalizację samowolnie wzniesionych obiektów. Obowiązek nie został wykonany, a z dniem [...]r. stracił ważność miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (aktualnie miasto [...]nie posiada ważnego planu zagospodarowania przestrzennego). W odwołaniu od powyższej decyzji, radca prawny ustanowiony przez A. S. jego pełnomocnikiem, zarzucił rozstrzygnięciu organu I instancji naruszenie: - art. 97 § 1 pkt. 4 kpa poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, - art.107§3 kpa poprzez wadliwość uzasadnienia polegającą na jego pozorności tj. niepełności, lakoniczności, sprzeczności ze stanem faktycznym, - naruszenie art. 80 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i -tym samym błędnej ocenie tego stanu pod względem prawnym, - naruszenie przepisów postępowania tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8) oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), - uchybienie przepisom postępowania, tj. art. 58 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu do dostarczenia dokumentów określonych postanowieniem z dnia [...]r., - art. 28 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż wzniesiony [...]r. przez odwołującego się obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia budowlanego lub dokonania zgłoszenia, a w konsekwencji iż zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej, Jednocześnie odwołujący się, na podstawie art. 142 kpa zaskarżył w całości postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. wydane w sprawie o znaku [...] zarzucając mu naruszenie: - art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż w sprawie zachodzi konieczność przedstawienia przez inwestora dokumentów w celu dokonania przez organ nadzoru budowlanego oceny zaistnienia podstaw do zalegalizowania samowoli budowlanej. W oparciu o powyższe zarzuty odwołujący się wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie z ostrożności procesowej 2) zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny skargi w sprawie o sygn. akt SA/Sz-2086/03 W uzasadnieniu odwołania podniesiono co do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 7, art. 8 kpa że powyższe rozstrzygnięcia Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostały na skutek ponownego rozpoznania sprawy w przedmiocie wybudowania przez skarżącego obiektu bez pozwolenia budowlanego, zgodnie z decyzją kasacyjną Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. przekazującą jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja organu II instancji została jednak zaskarżona przez odwołującego się, który w dniu [...]r. wniósł do sądu administracyjnego skargę (sygn. akt S.A/Sz-2086/03). Skarżący zarzucił decyzji m.in. naruszenie art. 28 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż wykonane przez skarżącego roboty wymagały uzyskania pozwolenia budowlanego lub dokonania zgłoszenia i stanowią samowolę budowlaną. O fakcie wniesienia skargi i głównych jej zarzutach skarżący - pismem z dnia [...]r. - poinformował INB. Jednocześnie skarżący zasygnalizował organowi nadzoru budowlanego konieczność zawieszenia postępowania w sprawie - w trybie art. 97 § 1 ust. 4 kpa - do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd zagadnienia wstępnego jakim jest ocena czy dokonane przez skarżącego prace remontowo-adaptacyjne mają charakter samowoli budowlanej, a tym samym czy konieczne jest wszczynanie postępowania zmierzającego do zalegalizowania samowoli. Organ I instancji uznał (o czym nawet nie zawiadomił strony mimo, że to strona pismem z dnia [...]. zwróciła się o zawieszenie postępowania), iż w sprawie nie zachodzą przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, czego wynikiem stało się wydanie zaskarżonej decyzji. Strona miała natomiast uzasadnione podstawy przypuszczać, iż postępowanie zostanie zawieszone. Gdyby organ - czego wymaga zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8) oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) - zawiadomił stronę o swym stanowisku, to strona miałaby możliwość podjęcia rozsądnej decyzji. W ocenie skarżącego, procedura legalizacyjna nie powinna być wszczynana do czasu rozstrzygnięcia skargi przez sąd administracyjny. Kluczowym zagadnieniem dla całej sprawy jest bowiem ustalenie charakteru wykonanych przez skarżącego prac remontowo-budowlanych. Kwestia ta jest szczególnie ważna dla oceny, czy w sprawie w ogóle mamy do czynienia z samowolą budowlaną, a jeżeli tak, to czy ewentualna legalizacja winna być prowadzona w trybie art. 48 ust. 2 i art. 49 Prawa budowlanego, czy też prace te zostaną zakwalifikowane jako roboty budowlane, nie będące budowami w sensie art. 3 ust. 7 Prawa budowlanego (przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego) do których to robót zasadniczo odnosi się regulacja art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Na tym etapie postępowania za przedwczesne, uznać należy także nakładanie jakichkolwiek obowiązków na skarżącego, zwłaszcza iż dotychczas nie orzeczono w sposób jednoznaczny, iż wykonane prace mają charakter samowoli budowlanej. Od ustaleń sądu administracyjnego zależy także czy i jaki rodzaj (zakres) dokumentacji niezbędny będzie do ewentualnego wszczęcia procedury legalizacyjnej i jaka będzie podstawa prawna obowiązku inwestora w tym zakresie. Na istotność tego aspektu sprawy wpływa to, iż ewentualne zastosowanie się do wymogów legalizacyjnych pociągnie za sobą olbrzymie wydatki (koszty), których w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia skargi można uniknąć. Zarzucono naruszenie art. 107 §3 kpa, odwołanie wskazało na brak cech wyczerpującego uzasadnienia decyzji tj. jego niepełność, lakoniczność, brak powiązania z rozstrzygnięciem decyzji, sprzeczności ze stanem faktycznym. Uzasadnienie w gruncie rzeczy w całości narusza powołany przepis co de facto uniemożliwia polemikę z jego tezami, a w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa strony do ochrony jej uzasadnionych interesów (niemożność instancyjnej kontroli poprawności rozstrzygnięcia). Zarzut naruszenia art. 80 kpa odwołujący się oparł na twierdzeniu, że organ I instancji dokonał błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i – tym samym - błędnej oceny tego stanu pod względem prawnym. Nie jest bowiem prawdą, iż "Pan A. S. w [...] r. wybudował smażalnię. Obiekt wybudowany w roku [...] (który istnieje nadal) miał rozmiary [...]m. Obiekt ów, co udokumentowano i wyjaśniono w pierwszym odwołaniu z dnia [...]r., został wybudowany na żądanie, za wiedzą i akceptacją Urzędu Miasta (organ wydający pozwolenia na budowę w ramach zadań zleconych), INB, PIS. Wcześniej, bo w roku [...] A. S. na dzierżawionym gruncie wybudował - za aprobatą INB, Urzędu Miasta - na podstawie zezwoleń lokalizacyjnych jakie otrzymało "B." (patrz pisma z dnia [...]) kiosk drewniany. Zmiana obiektu została dokonana na żądanie służb miejskich (Notatka Służbowa [...].), które wymusiły budowę kiosku. Posadowiony wówczas obiekt nadal istnieje i ma takie same rozmiary jak wówczas ustalono. Znamienne jest, że w okresie [...]stan ten był akceptowany przez wszystkie zainteresowane organy publiczne. Pan A. S. uiszczał wymagane daniny publiczne (podatek od nieruchomości) . Dopiero od [...]., po rozbudowie do aktualnych rozmiarów (co było wynikiem wymogów SANEPID aby powstało oddzielne zaplecze magazynowe) wszczęte zostało przedmiotowe postępowanie. Postępowanie to toczy się na skutek pisma Prezydenta Miasta, który jednocześnie jako dysponent sąsiedniej nieruchomości zezwala na posadowienie podobnych obiektów innym przedsiębiorcom (płacącym czynsz za najem do Miasta). Skarżącemu nie można zatem zarzucić samowoli budowlanej, skoro na wyraźne żądanie organu sprawującego funkcje budowlane przystąpił do budowy obiektu budowlanego. Dopiero w [...]. obiekt został w wyniku prac adaptacyjnych rozbudowany do aktualnych rozmiarów (zatem jedynie co do rozbudowanej części obiektu może być ewentualnie podnoszony zarzut samowoli budowlanej). Odwołujący się zarzucił organowi I instancji, iż nie przeprowadził dowodu z zeznań świadków K. M., D. R. oraz Z. K. - na okoliczność czy A. S. uzgadniał wybudowanie obiektu przy ul. [...]. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 58 kpa w odwołaniu wskazano, że wobec faktu, iż ponownie rozpoznający sprawę organ I instancji - mimo zawiadomienia o zaskarżeniu przez stronę decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania – nie zawiesił postępowania (podczas gdy zachodziły uzasadnione podstawy do przypuszczenia, iż postępowanie zostanie zawieszone) strona zwróciła się o przywrócenie wyznaczonego przez organ terminu do dokonania czynności (pismo z dnia [...].). Wniosek ten nie został nawet rozpoznany, a "w zamian" strona otrzymała decyzję z dnia [...]. nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z ustaleń organu odwoławczego dokonanych w oparciu o akta administracyjne wynika następujący dotychczasowy tok sprawy: Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli stanu na działce nr [...], położonej [...], ustalił, że A. S. dzierżawca części przedmiotowej działki, wybudował w [...]r. pawilon o konstrukcji stalowej ze ścianami z płyt obornickich, o wymiarach [...], a następnie w [...]r. dobudował wiaty i ogrodzenia na powierzchni utwardzonej (kostka betonowa - polbruk) o wymiarach [...], a także dodatkowy wydzielony teren konsumpcji, również z nawierzchnią z kostki betonowej o wymiarach [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W oparciu o ustalenia poczynione w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji wydał decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, jako wybudowanych niezgodnie z przepisami tej ustawy. Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. S., w dniu [...]r. wydał decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ze względu na fakt wejścia w życie z dniem 11 lipca 2003r. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Powyższa decyzja organu II instancji została zaskarżona przez A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy INB postanowieniem z dnia 7 [...]., w myśl przepisów art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późniejszymi zmianami), zobowiązał inwestora, A. S., do przedłożenia w terminie do dnia [...]. odpowiednich dokumentów i zaświadczeń w celu legalizacji samowoli budowlanej. Z uwagi na niewykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych w w/w postanowieniu, organ powiatowy w dniu [...]. wydał na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016) oraz art. 104 § 1 kpa (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071) zaskarżoną decyzję, nakazującą A. S. rozbiórkę smażalni wraz z zapleczem. Odnosząc się do odwołania organ II instancji powołał się na akta administracyjne, z których wynika, że na miejscu obecnie zajmowanym przez pawilon smażalni, w [...]r. ustawiony został drewniany kiosk handlowy, który ze względów estetycznych nie był jednak akceptowany przez Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego. Inwestor w [...]r. czynił starania ustawienia pawilonu o konstrukcji stalowej z płyt obornickich w miejscu istniejącego drewnianego. W tym celu w dniu [...]r. sporządzona została przez przedstawiciela Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego notatka służbowa, na którą powołuje się skarżący, a z której wynika, że ustalono, iż w miejscu dotychczasowego drewnianego, postawiony będzie pawilon o wymiarach [...] i wysokości w świetle pomieszczeń [...]. Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego, dnia [...]., na prośbę inwestora z dnia [...]r. o wyrażenie pozytywnej opinii, zaopiniował projekt ww. kiosku handlowego pozytywnie, zgodnie z ustaleniami z notatki służbowej z dnia [...]r. W ocenie organu II instancji, organ I instancji słusznie przyjął, iż ani przedłożona notatka służbowa, ani pozytywna opinia z dnia [...]r. nie stanowiły podstawy do prowadzenia robót budowlanych (ponadto odnosiły się do obiektu o zupełnie innych wymiarach). A. S. wybudował pawilon większy, niezgodny z ustaleniami, a ponadto zamiast sprzedaży pamiątek umieścił w nim smażalnię, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Dodatkowo, w [...]r. dzierżawiony teren, został zainwestowany poprzez samowolne wybudowanie wiat, zadaszeń, ogrodzeń oraz utwardzenie betonową kostką brukową, co doprowadziło do przekroczenia granic działki i zgłoszenie samowoli przez właściciela zajętego terenu. Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późniejszymi zmianami), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 w/w ustawy, które określają jakich obiektów budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz które spośród wymienionych można wybudować dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, a ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia nie zgłosi sprzeciwu. Inwestor pozwolenia takiego nie uzyskał. W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 3 w/w ustawy, organ I instancji nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie, określonych zaświadczeń i dokumentów w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych obiektów do stanu zgodnego z prawem. Inwestor z nałożonego obowiązku nie wywiązał się. W takim przypadku, zgodnie z art. 48 ust. 4, stosuje się przepisy art. 48 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którymi organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem organ I instancji zaskarżoną decyzję wydał zgodnie z prawem. Ustosunkowując się do argumentów skarżącego organ odwoławczy stwierdził, iż na postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia niezbędnych dokumentów, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane zażalenie służy łącznie z prawem odwołania od decyzji. Wobec czego zarzuty skarżącego dotyczące w/w postanowienia rozpatrzył w obecnym postępowaniu odwoławczym. W sprawie nie uwzględnienia przez organ I instancji wniosku A. S. z dnia [...]r. o przywrócenie terminu do dostarczenia dokumentów określonych postanowieniem z dnia [...]r., i wydania w dniu [...]r. przez INB, na podstawie art. 58 i art. 59 kpa, postanowienia o nie uwzględnieniu w/w prośby o przywróceniu terminu organ wyjaśnił, iż przepisy prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego, nie dają możliwości przywrócenia terminu w zakresie dotyczącym terminów materialno-prawnych. Organ wyjaśnił ponadto, że wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny skargi na decyzję INB z dnia [...]r. nie stanowi zagadnienia wstępnego, stanowiącego podstawę do zwieszenia postępowania. Co do pozostałych argumentów odwołania INB wskazał, że ich nie uwzględnił, gdyż nie zapoznanie się inwestora z przepisami ustawy Prawo budowlane nie zwalnia go od odpowiedzialności ponoszonej na skutek naruszenia tych przepisów. A. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się uchylenia wyżej opisanej decyzji ostatecznej, aktowi temu zarzucił naruszenie: 1/ art. 28 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż wykonane przez odwołującego się prace w obiekcie budowlanym wymagały uzyskania pozwolenia budowlanego lub dokonania zgłoszenia, a w konsekwencji, iż zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej, 2/ art. 97 § 1 pkt. 4 kpa poprzez uznanie, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny skargi na decyzję INB z dnia [...]r. , gdyż rozpoznanie tej skargi nie stanowi zagadnienia wstępnego, 3/ art. 43 kpa poprzez uznanie prawidłowości doręczenia skarżącemu postanowienia INB z dnia [...]r. o znaku [...], 4/ art. 80 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, a w rezultacie błędne ustalenie konsekwencji prawnych zaistniałego stanu faktycznego, 5/ naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 kpa poprzez pozbawienie skarżącego możliwości wypowiedzenia się o do zebranych dowodów i materiałów. Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana pod względem zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, określonej dalej jako P.p.s.a., nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi. Stawiany skargą zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego okazał się chybiony. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Według skarżącego, zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie, powodującym obowiązek organu zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie powyższego przepisu, było rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny Jego skargi na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. /sygn. akt. SA/Sz 2086/03. Zdaniem A. S.: "Kluczem zagadnienia dla całej sprawy jest bowiem ustalenie charakteru prac remontowo-budowlanych wykonanych przez skarżącego ". W związku z takim rozumieniem pojęcia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa należy wyjaśnić, że rozpatrzenie skargi wniesionej na decyzję administracyjną, jak wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.. 1269 ze zm./ polega na kontroli zgodności z prawem /materialnym i procesowym/ tego aktu. Sprowadzenie kompetencji Sądu administracyjnego do funkcji kontrolnej powoduje, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym nie zapadają wyroki merytorycznie załatwiające sprawę. Z tego względu wyrok sądu administracyjnego w sprawie o sygn. akt SA/Sz 2086/03 nie mógł ustalić tego, co skarżący określił jako:..."kluczowe zagadnienie dla całej sprawy". Właściwymi do poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie są odpowiednie organy administracji publicznej, zaś sąd administracyjny badając legalność decyzji ostatecznej orzeka w oparciu o ustalony w niej stan faktyczny i obowiązujący w dacie jej wydania stan prawny. Przypomnieć wypada, że zaskarżona decyzja INB z dnia [...]r. była decyzją kasacyjną. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia oparte było na przepisie art. 138 § 2 kpa, a zatem kontrola sądowa w sprawie o sygn. SA/Sz 2086/03 sprowadzić się mogła przede wszystkim do badania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy tego właśnie przepisu procedury administracyjnej . Nie bez znaczenia jest i to, na co powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji, a co wynika z art. 61 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, co do zasady więc, organ I instancji uprawniony był do wykonania decyzji ostatecznej z dnia [...]r., a więc do ponownego rozpatrzenia sprawy, mimo zaskarżenia tejże decyzji do sądu administracyjnego. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że "przez zagadnienie wstępne rozumienie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji /.../" /vide: Piotr PRZYBYSZ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, "Wydawnictwo Prawne LexixNexis"., Warszawa 2004, teza 3 do art. 97, str. 206/. W świetle powyższych rozważań jest oczywiste, że rozstrzygnięcie wskazanej skargi na decyzję kasacyjną z dnia [...]r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 43 Kpa. Wbrew wywodom skargi /a także pisma wniesionego przez pełnomocnika skarżącego już po zamknięciu rozprawy, a przed ogłoszeniem wyroku/ nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości doręczenia A. S. postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. /Nr [...]/ na adres: [...]. Zgodnie z art. 42 § 1 Kpa pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Jednocześnie art. 41 § 1 Kpa nakłada na strony oraz na ich przedstawicieli i pełnomocników obowiązek zawiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. Natomiast zaniedbanie tego obowiązku powoduje – z mocy art. 41 § 2 Kpa że doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że w początkowej fazie postępowania, doręczenia pism: /zawiadomienie o wszczęciu postępowania /k. [...] akt adm./, decyzji z dnia [...]. /k. [...] akt adm./ organ I instancji dokonał na adres przedmiotowego pawilonu handlowego. Ustalenie przez organ adresu stałego miejsca zamieszkania: [...]- nastąpiło w [...]. W aktach tych znajduje się koperta od przesyłki poleconej nadanej w [...]na adres Inspektora Nadzoru Budowlanego, opatrzona adresem nadawcy: "A. S. ul. [...]". Jest to dowód nadania przez A. S. odwołania od decyzji INB z dnia [...]r. W odwołaniu tym widnieje taki sam adres strony odwołującej się jak na powyższej kopercie. Identyczne określenie adresu A. S. wskazane jest w Jego pismach do organu I instancji z dnia [...]r. Jednocześnie na adres ten dokonano skutecznych doręczeń. Skarżący ani do dnia doręczenia postanowienia organu I instancji z dnia [...]., ani w okresie późniejszym nie wskazywał adresu dla korespondencji innego niż adres miejsca zamieszkania, a także nie podawał innego miejsca zamieszkania. W obecnie rozpatrywanej skardze również wskazany został ten sam adres A. S. w [...]. Sporne postanowienie doręczone zostało na adres miejsca zamieszkania A. S., odbiór przesyłki pokwitowała E. S. w dniu [...]. W ocenie sądu, obecnie kwestionowanie skuteczności tego doręczenia jest niezasadne. Skarżący nie informował bowiem organu ani o posiadaniu innego adresu dla korespondencji, ani też nie podnosił braku upoważnienia E. S. do odebrania przesyłki i potwierdzenia jej doręczenia. W powyższym przekonaniu utwierdza treść pisma skarżącego z dnia [...]r. wniesionego na podstawie art. 58 § 1 kpa zawierającego wniosek o przywrócenie terminu do dostarczenia dokumentów wskazanych w tym postanowieniu /k.15 akt administracyjnych/. We wniosku tym, skarżący nie kwestionował prawidłowości doręczenia postanowienia z dnia [...]r. lecz wskazywał jedynie na niemożność wywiązania się z obowiązku ze względu na pogorszenie się stanu zdrowia, leczenie i "ciężką rehabilitację neurologiczno-psychiatryczną". Notabene złożone na okoliczność powyższego wniosku zaświadczenia lekarskie o stanie zdrowia /z dnia [...]./. zawierają wskazanie tego samego adresu zamieszkania A. S. w [...]. Jeśli zatem obecnie w skardze twierdzi się, że skarżący nie mieszka w [...], a sporny adres jest jedynie miejscem jego zameldowania, to zaniechanie przez skarżącego zgłoszenia organowi faktycznego miejsca zamieszkania lub adresu dla doręczeń korespondencji traktować należy jako sytuację, o której mowa w wyżej cytowanym art. 41 § 2 Kpa. Przyznać natomiast trzeba rację skarżącemu, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie zawiadomiły skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, co stanowi naruszenie art.10 § 1 Kpa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ odwoławczy opierał się bowiem na materiałach postępowania pierwszoinstancyjnego, zaś radca prawny ustanowiony został pełnomocnikiem skarżącego /k. [...] akt II instancji/ w dniu [...]r., a zatem już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego związanego ze skargą A. S. na decyzję z dnia [...]. znane były Mu materiały postępowania administracyjnego. Świadczy o tym obszerne uzasadnienie sporządzonego przez pełnomocnika odwołania /oraz jego uzupełnienie/ od decyzji organu I instancji z dnia [...]. Godzi się też zauważyć, że organ II instancji zawiadomił pełnomocnika w trybie art. 36 kpa i wskazał planowany termin załatwienia sprawy. Powyższe okoliczności, w powiązaniu z faktem orzekania organu odwoławczego w oparciu o materiały organu I instancji, prowadzą do wniosku, że naruszenie art. 10 § 1 Kpa nie powodowało efektywnego naruszenia praw strony i nie pozbawiało jej aktywnego udziału w postępowaniu, a wobec tego, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 89 kpa podzielić trzeba stanowisko organu odwoławczego, że prowadzone przez skarżącego rozmowy z urzędnikami Urzędu Miejskiego oraz uzyskane od nich opinie nie stanowiły podstawy do prowadzenia robót budowlanych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – wbrew odmiennym twierdzeniom skargi – dostatecznie precyzyjnie, z powołaniem się na odpowiednie przepisy prawa, wyjaśniono kiedy można rozpocząć roboty budowlane. W uzasadnieniu tym Inspektor Nadzoru Budowlanego ustosunkował się szczegółowo do tych zarzutów odwołania, które podnosiły w sprawie kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji istotnego naruszenia art. 80 i 107 § 3 kpa. Przechodząc do kwestii materialno-prawnych należy wyjaśnić, iż wydanie decyzji nakazującej w niniejszej sprawie rozbiórkę obiektu budowlanego jest konsekwencją nie wykonania przez skarżącego w terminie postanowienia nakładającego nań określone obowiązki. W postanowieniu z dnia [...]r. wydanym na podstawie art. 48 ust.2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nałożono na A. S. obowiązek przedstawienia w terminie do [...]r. następujących dokumentów: - zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności wybudowanych obiektów z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem wydanym przez właściwą izbę samorządu zawodowego, 3. oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazany w tym postanowieniu termin, znajduje swoje prawne oparcie w art. 48 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tekst jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn.zm./ Przepis ten stanowi, że w przypadku nie spełnienia obowiązków, o których mowa w ust.3 staje się przepis ust.1, a zatem właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem organ I instancji odmówił przywrócenia terminu zakreślonego powyższym postanowieniem, skoro bezsporne jest, że skarżący nie złożył do organu wskazanych dokumentów w zakreślonym terminie. Do terminu tego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywracania terminów. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że art. 58 kpa przewidujący możliwość przywrócenia terminu dotyczy wyłącznie terminów proceduralnych, a nie ma zastosowania do terminów prawa materialnego /por. wyroki NSA z dnia 9 listopada 1994r. SA/Kr 1122/94 , "GLOSA" 1996 z.9, poz. 28, 3.10.1994r., SA/Wr 902/94, "GLOSA" 1996 z.9 poz. 41/. Jest poza sporem w niniejszej sprawie, że skarżący nie dysponował w [...]. pozwoleniem na budowę pawilonu gastronomicznego wraz z towarzyszącą infrastrukturą wykonaną w [...]. /teren utwardzony kostką brukową, wiaty, pergole/ o ustalonych w zaskarżonej decyzji wymiarach. Tego typu obiekt nie należy do katalogu obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymieniony w art. 29 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że przy okazji wykonania tej inwestycji skarżący – jak wynika to z pisma Prezydenta Miasta i dołączonego doń wyrysu z mapy z naniesionymi lokalizacjami, zajął część gruntu stanowiącego działkę nr [...]będącą własnością Gminy Miejskiej. W tym stanie sprawy bezskuteczność – wobec nie wykonania nałożonych postanowieniem z dnia [...]r. obowiązków – wszczętej przez organ procedury legalizacyjnej prowadzić musiała do zastosowania art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane i wydania zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu. Reasumując, z powyższych przyczyn Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa dającego podstawę do jej uchylenia. Dlatego orzec należało jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.