II SA/Sz 621/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia WSA Barbara Gebel, Protokolant Beata Radomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 2 ust. 2, art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania A. N.-S., T. N., M. i P. S., M. i K. K., A. i H. K. od decyzji Prezydenta S. z dnia [...] o ustalenie na rzecz Spółki A, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie tymczasowego budynku kawiarni z zapleczem socjalno-biurowym, niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w S. oraz urządzeń infrastruktury technicznej na działkach nr [...] i [...], obręb [...] - utrzymało w całości zaskarżoną decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu podano, że w dniu [...] Prezydent S. wydał wskazaną wyżej decyzję, w uzasadnieniu której szczegółowo opisał stan faktyczny sprawy i wskazał przesłanki przemawiające za ustaleniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. O decyzji organu I instancji odwołalnie złożyli: A. N. –S., M. i P. S., W. S., M. i K. K., A. i H. K., A. K., wnieśli o jej uchylenie całości, podnosząc następujące zarzuty merytoryczne: - pkt 5 decyzji czyni ją niewykonalną; - pkt 4.5.1 decyzji zawiera błąd merytoryczny sugerując, iż od ulicy [...] brak jest wjazdu na działkę zainwestowania; - włączenie wojewody do "tworzenia zaskarżonej decyzji", było nieprawidłowe i pozbawiło stronę kontroli instancyjnej decyzji. W osobnym odwołaniu T. N., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił naruszenie art. 107 kpa, poprzez wskazanie urzędu miasta S. jako organu wydającego przedmiotową decyzję, zamiast Prezydenta Szczecina. Podniósł także, że decyzja nie określa stron postępowania i narusza art. 42 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem nie wskazuje sposobu, w jaki mają być chronione interesy osób trzecich i nie określa terminu jej ważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpoznaniu odwołania stwierdziło, że wniosek o ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu został złożony do organu I instancji w dniu 23 czerwca 2003 r., a postępowanie administracyjne w sprawie, do dnia rozpoznania przedmiotowych odwołań nie zostało ostatecznie zakończone. Przesądza to, że do rozpatrzenia sprawy w myśl art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się przepisy nieobowiązującej już, co do zasady, ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed dniem 11 lipca 2003 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Dla przedmiotowego terenu brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że ma zastosowanie art. 44 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Zainteresowanych zawiadamia się o terminie rozprawy oraz ogłasza się dodatkowo w prasie lokalnej lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po przeprowadzeniu rozprawy, przedstawia wojewodzie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem. Wojewoda, w drodze postanowienia, stwierdza w terminie 30 dni od dnia przedstawienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ich zgodności z prawem. Na postanowienie to stronie nie przysługuje zażalenie. Badając prawidłowość przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Rozpoznanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło z zachowaniem obowiązującej procedury. Organ I instancji prawidłowo poinformował strony postępowania o planowanej rozprawie administracyjnej, należycie ją przeprowadził i udokumentował prawidłowo jej przebieg. Projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu był sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne (art. 4 ust. 2 ustawy) i został zaakceptowany przez Wojewodę jako zgodny z prawem. Ustosunkowując się do merytorycznych zarzutów podniesionych w odwołaniach Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zapis pkt. 5 zaskarżonej decyzji zawierający zakaz naruszania interesu prawnego osób trzecich, w tym przypadku właścicieli nieruchomości sąsiednich, wbrew stanowisku skarżących nie jest niewykonalny i nie skutkuje nieważnością decyzji. Zapis ten, należy rozpatrywać jako normę kierunkową nakazująca wprost inwestorowi przestrzeganie w toku realizacji przedmiotowej inwestycji praw innych osób, ma oparcie w przepisach prawa. Ochronę przedmiotowego interesu należy zatem rozpatrywać w kategoriach obiektywnych. Subiektywne poczucie stron o naruszeniu lub ograniczeniu ich praw nie podlega ochronie prawnej. Ulica [...] jest bowiem drogą publiczną, a uprawnionym do poruszania się po niej jest każdy zainteresowany. Wskazać ponadto należy, iż na ul. [...] nie uwzględniono żadnych miejsc parkingowych, przewidując od tej ulicy wjazd pojazdów gospodarczych i awaryjnych. Nie jest też prawdą, iż od ul. [...] brak jest wjazdu na teren nieruchomości zainwestowania. Dostęp kołowy na tę nieruchomość odbywa się bowiem poprzez istniejący, nie zaś nowo tworzony, wjazd przez bramę wjazdową znajdującą się na końcu tej ulicy. Prowadzenie inwestycji w pasie drogi publicznej jest uzależnione od zgody zarządcy drogi, w tym wypadku Prezydenta S., wykonującego swoje uprawnienia przy pomocy Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S., nie zaś mieszkańców nieruchomości przyległych do tej drogi. Odnosząc się do zarzutu "włączenia" Wojewody w proces decyzyjny w zakresie przedmiotowej inwestycji, organ odwoławczy wyjaśnił, że zajęcia stanowiska przez ten organ wymaga przepis art. 44 ust 3 ustawy z dnia lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Odpowiadając na zarzuty podniesione przez T. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie nie stwierdziło jakichkolwiek przesłanek przemawiających za uznaniem, iż zaskarżona decyzja narusza art. 107 kpa. Została ona wydana przez dyrektora Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miejskiego w S. z upoważnienia Prezydenta Szczecina, co oznacza w sensie prawnym, iż przedmiotową decyzję wydał sam Prezydent. Okoliczność, iż akt ten opatrzono pieczęcią Urzędu Miasta Szczecin jest jak najbardziej prawidłowe, albowiem Prezydent Miasta wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu miasta (art. 33 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Nie jest również uzasadniony zarzut braku daty ważności wydanej decyzji, ponieważ z sentencji tej decyzji wprost wynika, iż pozostaje ona ważna do dnia 30 grudnia 2008 r. Ustosunkowując się do postulatu zgłoszonego przez T. N. w toku postępowania odwoławczego - pismo z dnia 29 marca 2007 r. - dotyczącego zmiany wjazdu z ul. [...] na ul. [...]organ odwoławczy stwierdził, że od ul. [...] nie istnieje w znaczeniu prawnym wjazd na teren inwestycji. Od ul. [...] działka nr [...] ma zabezpieczoną jedynie komunikację pieszą. Nie zmienia również tego stanu rzeczy fakt powstania przy tej nieruchomości od ul. [...] zwyczajowego placu parkingowego. Inwestor nie ma również żadnego prawnego obowiązku lokalizowania na przedmiotowym terenie placu zabaw. Odnosząc się do żądania P. S., zgłoszonego w toku postępowania odwoławczego, dotyczącego przywrócenia wjazdu od ul. [...] za wystarczające w tym względzie uznano powyższe wyjaśnienie. Okoliczność, którą podnosi skarżący, że brama wjazdowa od tej ulicy, istniejąca od 1967 r. została zaspawana, na tym etapie postępowania nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy, ponieważ od strony tej ulicy, co już wyżej podkreślono, brak jest w ogóle wjazdu. Budowa takiego wjazdu może być rozpatrywana w odrębnym postępowaniu administracyjnym w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli A. K., A. K., H. K., K. K., M. K., A. S., W. S., M. S., P. S.. Postanowieniem z dnia 12 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę A. N.-S., K. K. i M. K. a postanowieniem z dnia 12 grudnia 2007 r. odrzucił skargę A. K., H. K., W. S., M. S. i P. S.. Natomiast do rozpoznania przyjęto skargę A. K., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił sprzeczność istotnych ustaleń z treścią toczących się postępowań administracyjnych a przez to błąd w ustaleniach faktycznych, zawiniony i celowo wywołany przez organ administracji samorządowej tj. Prezydenta S.. Zdaniem skarżącego, Prezydent S. celowo zataił w postępowaniu przed kolegium, iż od 22 listopada 2006 r. toczy się postępowanie administracyjne w sprawie organizacji ruchu, tj. wyznaczenia na ul. [...] miejsc postojowych. Z uwagi na opieszałość w postępowaniu i jego niekompletność skarżący A. K. wniósł zażalenie do Wojewody, który je uwzględnił w całości i postanowieniem z [...] zobowiązał Prezydenta S. do merytorycznego rozpoznania wniosku dotyczącego organizacji ruchu na ul. [...]. Skarżący wskazał, że zatajenie przez Prezydenta S. faktu że wyżej wskazane postępowanie jest w toku, mogło być odebrane jako manipulowanie kolegium przez niedopuszczalne i sprzeczne z prawem zatajenie dowodów. Nie są to przypuszczenia bezpodstawne, bowiem kolegium w uzasadnieniu decyzji stwierdziło: "Ulica [...] jest bowiem drogą publiczną, a uprawnionym do poruszania się po niej pozostaje każdy zainteresowany". Ponadto nie wzięto pod uwagę, że na ul. [...] nie uwzględniono żadnych miejsc parkingowych przewidując od tej ulicy wjazd pojazdów gospodarczych i awaryjnych". Stwierdzenie to stanowiło podstawą wydania decyzji przez kolegium, i było wyłącznym skutkiem wprowadzenia tego organu w błąd. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. W piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2008 r. A. K. stwierdził, że zapoznał się z treścią odpowiedzi na skargę i jego zdaniem pomija ona istotne dla sprawy problemy. Decyzja o warunkach zabudowy w punkcie 4.5.1. wskazuje, że "Dostęp pojazdów dla użytkowników oraz pojazdów gospodarczych i awaryjnych wyłącznie przez istniejący wjazd od strony ul. [...], dla planowanej inwestycji miejsca postojowe w ilości min. 6 miejsc zapewnić na działce nr [...]." Odpowiedź na skargę ogranicza się natomiast do nieistotnej dla sprawy części pkt. 4.5.1.- dotyczącej miejsc postojowych, natomiast całkowicie przemilcza sprawę organizacji ruchu pojazdów (a nie parkowania), będącą kluczowym dla rozstrzygnięcia sporu problemem. Urząd Miasta S. otrzymał w powyższej sprawie dwa dokumenty, a mianowicie: opinię dotyczącą organizacji ruchu drogowego na ul. [...], wydaną przez KM Policji w S. w dniu 20.06.2007 r., nr [...] oraz opinię wydaną przez Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w S. w dniu 18.06.2007 r., nr [...]. Obie opinie zakładają, że ulica ta pozostanie, na przedmiotowym odcinku, bez przejazdu i z ograniczeniem tonażu. Wyłącznie przy tym założeniu, tj. braku przejazdu, opinie poruszają kwestie parkowania pojazdów na tym odcinku (pkt 3 opinii Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego). W związku z tym pkt 4.5.1. zaskarżonej decyzji jest sprzeczny z opiniami dotyczącymi bezpieczeństwa ruchu, a tym samym odpowiedź na skargę jest bezprzedmiotowa i nie ma związku z postępowaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Inwestorzy M. S. i A. I.-S., D. K. oraz I. K. złożyli w dniu 23 czerwca 2003 r. wniosek do Prezydenta Miasta S. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowego budynku kawiarni z zapleczem socjalno-biurowym oraz lodowiska o powierzchni 1000 m2 przykrywanego namiotem z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce przy ul. [...] 5 w S.. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie zapisu obowiązującego ówcześnie planu zagospodarowania przestrzennego ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została uchylona przez organ II instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem. Decyzja ta również została zaskarżona, a organ odwoławczy uchylił ją wskazując, że uchwalony przed 1 stycznia 1995 r. plan zagospodarowania przestrzennego S. utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r., a zaskarżona decyzja wydana na podstawie ustaleń tego planu nie była w tym dniu ostateczna. W związku z tym organ I instancji wykonując zalecenie organu odwoławczego przeprowadził postępowanie oparte na treści art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 40 ust. 2 i art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie na zgodności z przepisami szczególnymi i rozprawie administracyjnej. W dniu 21 stycznia 2005 r. inwestorzy ograniczyli zakres inwestycji, rezygnując z budowy lodowiska. W toku postępowania przeprowadzono rozprawę, z udziałem stron i zainteresowanych, zapoznając się z ich stanowiskiem. W konsekwencji w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] organ przyjął, w części dotyczącej obsługi komunikacyjnej, że dostęp pojazdów dla użytkowników oraz pojazdów gospodarczych i awaryjnych odbywać się będzie przez istniejący wjazd od strony ul. [...] (działka nr [...]), a miejsca postojowe dla planowanej inwestycji w ilości 6 ma zapewnić inwestor na działce nr [...]. Przyjęte w projekcie rozwiązania komunikacyjne jak i pozostała część rozstrzygnięcia zostały potwierdzone postanowieniem z dnia [...] Wojewody jako zgodnej z prawem (art. 44 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Organ odwoławczy oceniając decyzję organu I instancji jako zgodną z prawem wskazał, w kwestii obsługi komunikacyjnej, że na ul. [...] nie uwzględniono żadnych miejsc parkingowych przewidując wjazd od tej ulicy pojazdów gospodarczych i awaryjnych. Organ ten wskazał również, że nie prawdziwe jest stwierdzenie, iż od ul. [...] nie ma wjazdu na teren nieruchomości zainwestowania, natomiast ruch kołowy na tą nieruchomość odbywa się przez istniejący już wjazd z bramą wjazdową na końcu ulicy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skrzącego należy stwierdzić, że nie są one zasadne a zaskarżona decyzja jest trafna i została wydana zgodnie z prawem. Organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach i uzasadnił swoje stanowisko. Nie można więc przyjąć jak zarzuca skarżący, że istnieje sprzeczność istotnych ustaleń z treścią toczących się postępowań administracyjnych i jest to wynikiem celowego zatajenia przez Prezydenta S. faktu, iż toczą się postępowania administracyjne w sprawie organizacji ruchu na ul. [...]. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a prowadzone postępowania dotyczące organizacji ruchu, nie pozostają w związku z toczącym się postępowaniem. Zakwestionowany pkt 4.5.1. decyzji z dnia [...], nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organu I instancji nie jest sprzeczny, wbrew twierdzeniom skarżącego, z opiniami dotyczącymi bezpieczeństwa ruchu. Po pierwsze, organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do kwestii komunikacji na ul. [...], a po drugie, z treści pism załączonych przez skarżącego do jego pisma procesowego z dnia 7 lutego 2008 r., a mianowicie: Komendy Miejskiej Policji w S. z dnia 20 czerwca 2007 r. oraz Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S. z dnia 18 czerwca 2007 r. wynika, mieszkańcy nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, w tym również skarżący, ubiegają się o zmianę organizacji ruchu na ul. [...], ale ich wnioski nie zostały uwzględnione. Nie można zatem mówić, że te postępowania administracyjne zostały "utajnione" przez Prezydenta Miasta S. i mogły wpłynąć w jakikolwiek sposób na treść zaskarżonej decyzji. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.