II SA/Sz 621/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi J. J. i C. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. J. i C. J. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., nałożył na J. i C. J. obowiązek doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych w postaci balkonu oraz drzwi balkonowych do stanu poprzedniego, poprzez wykonanie rozbiórki płyty balkonowej wraz z balustradą oraz zamurowanie drzwi balkonowych. Jednocześnie wyznaczył termin wykonania obowiązku do dnia [...]. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji podał, że podczas kontroli lokalu nr [...] w budynku przy [...] w [...] stwierdzono wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu balkonu na ścianie szczytowej od zaplecza o wymiarach [...] oraz drzwi balkonowych o wymiarach około [...]m. Roboty wykonano, według oświadczenia K.J., około [...] r. Organ I instancji ustalił też, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej D – Darłowo Centrum (uchwała Rady Miejskiej w Darłowie nr VIII/79/07 z dnia 19 czerwca 2007 r.) budynek przy [...] w [...] położony jest na terenie elementarnym oznaczonym symbolem [...] i na podstawie ustaleń tego planu chroniony jest jako obiekt zabytkowy. Plan zakazuje, między innymi, dobudowywanie balkonów do obiektów objętych ochroną (za wyjątkiem przypadków potwierdzonych badaniami historycznymi oraz dopuszczonych w ustaleniach szczegółowych). W związku z tym, że dobudowa balkonu jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ I instancji nakazał doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i C. J. podnosząc, że organ I instancji nie przedstawia żadnego dowodu potwierdzającego samowolne wykonanie przez nich robót budowlanych lub, że wykonano je na ich zlecenie i czy w ogóle je wykonano. Odwołujący wyjaśniali, że balkon razem z drzwiami zastali w 1946 r., czyli istniał i istnieje od dnia ich zamieszkania w lokalu nr [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał J i C. J. – właścicielom lokalu nr [...] w budynku przy [...] w [...]: 1. rozbiórkę balkonu, wykonanego w ich lokalu – na II piętrze, na ścianie szczytowej (od zaplecza); 2. zapatrzyć drzwi balkonowe w barierkę ochronną, zabezpieczająca przed wypadnięciem. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji podał, że w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu balkonu powinno być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Właściciele lokalu nie przedstawili takiego pozwolenia. Nie przedstawił go także poprzedni właściciel budynku - Gmina (nie odnaleziono go w dokumentach Urzędu Miejskiego, przesłanych przy piśmie z dnia [...], ani w archiwum zarządcy mienia komunalnego - pismo MZBK z dnia [...]). Samowolne wykonanie takich robót, bez względu na datę ich realizacji, podlega regulacji art. 51 obowiązującej ustawy, który ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48, tj. innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części. Dalej organ odwoławczy wyjaśni, że w świetle ww. przepisów prawa budowlanego oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego rozstrzygnięcie organu powiatowego o nakazie rozbiórki balkonu, orzeczone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, jest zasadne (choć ustalenie terminu wykonania nieuprawnione). Zalegalizowanie bowiem samowoli, czyli doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, oznacza doprowadzenie do zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budynek przy [...] w [...] położony jest na terenie elementarnym oznaczonym symbolem [...] w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej D - Darłowo Centrum (uchwała Rady Miejskiej w Darłowie nr VIII/79/07 z dnia 19-06-2007 r.) i na podstawie tego planu chroniony jest jako obiekt zabytkowy. Budynek stanowi kamienicę z 1 poł. XIX w. i wpisany został do gminnej ewidencji zabytków pod nr [...]. Zgodnie z rozdziałem 2 - § 11 ust. 4 pkt 1c tego planu dla obiektów zabytkowych chronionych ustaleniami prawa miejscowego, wymienionych w ustaleniach szczegółowych i oznaczonych na rysunku planu, obowiązuje zakaz dobudowywania balkonów, tarasów, wykuszy, wieżyczek i logii (za wyjątkiem przypadków potwierdzonych badaniami historycznymi oraz dopuszczonych w ustaleniach szczegółowych). Ustalenia szczegółowe dla obszaru [...] nie zawierają dyspozycji umożliwiającej dobudowę balkonu (rozdział 3 - § 14 ust. 6). Inwentaryzacja budowlana przedmiotowego obiektu, sporządzona w lipcu 1974 r., nie potwierdza istnienia balkonu (istnieją tylko drzwi balkonowe), i z pewnością wówczas (i wcześniej) go tam nie było, bowiem w tym okresie część budynku od strony podwórka (przylegająca do ściany z drzwiami balkonowymi) posiadała dwie kondygnacje nadziemne (parter i I piętro), a istniejące w lokalu nr 3 (na II piętrze) drzwi balkonowe znajdowały się na wysokości dachu tej niższej części obiektu. Stan taki potwierdzają także zdjęcia z 1970 r. przedstawione przez skarżących. Te same zdjęcia nie wskazują także, by był tam taras (brak balustrady). Istnienia balkonu nie wykazano także w protokóle z dnia 23 czerwca 1994 r., sporządzonym na okoliczność zamiaru kupna lokalu, ani w karcie nr [...] gminnej ewidencji zabytków, dot. budynku. Obecnie ta część obiektu jest parterowa. Wykonanie balkonu było możliwe dopiero po rozbiórce piętra tej niższej części budynku. Akta dowodzą, że nastąpiło to po 1974 r. Balkon to bowiem element architektoniczny wysunięty przed ścianę budynku, stanowiący poziomą płytę przymocowaną do ściany lub położoną na wystających belkach, otoczony balustradą, mający połączenie z wnętrzem budynku poprzez drzwi do pomieszczenia za ścianą. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że niezależnie od tego, kto popełnił samowolę budowlaną, nakaz rozbiórki balkonu został skierowany do J. i C. J. - właścicieli lokalu nr [...] zgodnie z ww. art. 52 prawa budowlanego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do nakazania zamurowania drzwi balkonowych, które istniały już zanim powstał balkon. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. i C. J. zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - poprzez niewłaściwe oznaczenie adresata zaskarżonej decyzji - nakazującej skarżącym rozbiórkę balkonu na ścianie szczytowej budynku przy [...] w [...] oraz zaopatrzenie istniejących drzwi balkonowych w barierkę ochronną - podczas gdy co do istoty winna być wskazana Wspólnota Mieszkaniowa budynku [...], albowiem ściany budynku stanowią części wspólne budynku; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, iż podstawę rozstrzygnięć w kwestii stwierdzenia ewentualnej "samowoli budowlanej" w zaskarżonej sprawie winny mieć przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - podczas gdy okoliczności stanu faktycznego jednoznacznie wskazują, iż wykonanie balkonu na ścianie szczytowej w budynku przy Placu Kościuszki 15 w Darłowie nastąpiło przed 1974 r. to jest pod działaniem przepisów innej ustawy; 3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na przedwczesności rozstrzygnięcia oraz braku zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i oparcie orzeczenia na jednostronnej ocenie stanu faktycznego w szczególności pomięciu stanowiska skarżących kwestionujących okoliczność jakiegokolwiek "dobudowywania" przez nich balkonu, jak i wskazujących sposób jego powstania jeszcze przed rokiem 1974, - art. 8 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a., polegające na braku informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, czym poderwane zostało zaufanie do działania organu administracji; 4. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu art. 107 K.p.a. polegające na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia uniemożliwiające w istocie ustalenie podstaw rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie podstaw przyjęcia, iż balkon "dobudowano" a nie stanowi on struktury wykonanej wraz z budową całości budynku mieszkalnego jeszcze przed 1974 rokiem oraz, że nie ma możliwości "zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych"; 5. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż skarżący "dobudowali" balkon do należącego do nich mieszkania po 1974 r. i że w tym zakresie ponoszą oni skutki finansowe legalizacji lub rozbiórki wykonanego obiektu budowlanego. Zarzucając powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarga jest zasadna chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione uznać należy za zasadne. Chybiony jest zarzut skargi niewłaściwego oznaczenia adresata zaskarżonej decyzji. Adresatem nakazu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej zwana "ustawą") może być tylko ten podmiot, który wykonał roboty budowlane w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy lub podmiot będący następcą prawnym wykonawcy robót. W przedmiotowej sprawie skoro skarżący zakupili mieszkanie wraz z balkonem, to w chwili obecnej, jako następcy prawni inwestora, ponoszą skutki popełnionej samowoli budowlanej. Dodatkowo można wskazać, że nałożenie na skarżących obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy uzasadnia również fakt, iż balkon dobudowany został do mieszkania zajmowanego przez skarżący i tylko skarżący mają możliwości korzystania z niego. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że przedmiotowy balkon powstał przed rokiem 1974. Zdaniem Sądu w tym zakresie prawidłowe jest stanowisko organu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia przyjęcie, iż przed rokiem 1974 balkon nie istniał, bowiem w miejscu jego usytuowania znajdował się dach rozebranej po roku 1974 części budynku. Wbrew twierdzeniu skarżących i mimo braku ustawowych definicji, nie można przyjąć, że usytuowany na dachu budynku taras jest tożsamy z balkonem. Taras to konstrukcja znajdująca oparcie na gruncie czy też części budynku, natomiast balkon to element architektoniczny budynku nadwieszony. A zatem nawet jeżeli przed rokiem 1974 z mieszkania zajmowanego przez skarżących było wyjście na istniejący na dachu taras, to nie ma podstawy do przyjęcia, że obecnie istniejący w tym samym miejscu balkon jest tożsamą konstrukcją. Prawidłowo również organy zastosował w sprawie przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. W prawie administracyjnym zasadą jest, że organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów ustawy obowiązującej w dacie wydawania decyzji. Wprawdzie przepisy przejściowe mogą regulować w sposób odmienny tą kwestię, jednak ustawa Prawo budowlane z 1994 r., w przepisie art. 103, przewiduje stosowanie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z 1974 r. tylko do budowy obiektów budowlanych, a nie do robót budowlanych polegających na wybudowanie elementu architektonicznego w postaci balkonu. Niezależnie od powyższego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, albowiem sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do jej końcowego rozstrzygnięcia co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania art. 7, 8, 11, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. ale także do wadliwego zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ nie ustalił, mających istotne znaczenie dla wydania orzeczenia, dwóch dat, a mianowicie daty uznania budynku położnego przy [...] w [...] za zabytkowy i w związku z tym objęcia go ochroną oraz daty wykonania balkonu. Zdaniem Sądu wyjaśnienie tych okoliczności jest o tyle istotne, że jeżeli okazałoby się, iż w chwali objęcie budynku ochroną balkon już istniał to również objęty zostałby ochroną. A zatem niedopuszczalne byłoby nakazywanie jego rozbiórki jako elementu budynku objętego ochroną. W takiej sytuacji organ powinien przeprowadzić procedurę legalizacyjną z przepisów art. 50 i art. 51 ustawy tak, jakby przedmiotowego balkonu nie dotyczył zakaz ustanowiony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej D - Darłowo Centrum - uchwała Rady Miejskiej w Darłowie nr VIII/79/07 z dnia 19 czerwca 2007 r. Z powyższych względów, Sąd skargę uwzględnił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania oparto o przepis art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w przedmiocie wykonalności decyzji o art. 152 tej ustawy.