II SA/Sz 624/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Maria Mysiak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...] r. , nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy W., po rozpoznaniu wniosku S. K., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...] r., znak [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...], na działce [...], w obrębie geodezyjnym [...] [...], w gminie W., zmienionej ostateczną decyzją z dnia [...]., znak [...] Następnie Wójt Gminy W., postanowieniem z dnia [...] r., wstrzymał wykonanie opisanej wyżej decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, wskazując w uzasadnieniu, że zasadność wstrzymania wykonalności decyzji wynika z już ustalonych i uprawdopodobnionych okoliczności wznowionego postępowania, co do których ostatecznej oceny organ dokona w końcowym rozstrzygnięciu we wznowionym postępowaniu. Za uprawdopodobnione organ uznał stanowisko przedstawiane przez strony postępowania, pozostające w opozycji do stanowiska inwestora wskazujące, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się działki z zabudową mieszkalną jednorodzinną, skupioną głównie wzdłuż głównych dróg publicznych oraz rozległe tereny użytkowane rolniczo. Wójt podkreślił, że : "określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne". Nie bez znaczenia pozostaje zachowanie ładu przestrzennego, który należy rozumieć jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno- gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Wszystkie te czynności wykonane przez organ w toku postępowania uprawdopodabniają uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, co przemawia za wstrzymaniem jej wykonania. Końcowo organ zwrócił uwagę na to, że wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej nie oznacza jej usunięcia z porządku prawnego, ale pozwala na dalsze procedowanie w wyniku wznowienia postępowania bez zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, mogących powodować straty lub szkody dla poszczególnych stron postępowania. Inwestor – Spółka [...], złożyła zażalenie na postanowienie Wójta Gminy W., domagając się jego uchylenia i wywodząc, że organ naruszył art. 152 k.p.a., błędnie uznając, że przesłanka uprawdopodobnienia uchylenia decyzji zaszła, a w rezultacie niewłaściwie zastosował tę normę, co skutkowało wadliwym wstrzymaniem wykonania decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zwracając uwagę na to, że każda z prawidłowo ustalonych i zawiadomionych stron, w prowadzonym postępowaniu może posiadać swój indywidualny interes prawny, mający wpływ na podejmowane przez organ rozstrzygnięcie. We wnioskach o wznowienie postępowania P. S. K. i P. R. K. oraz innych mieszkańców [...], zgłaszających się jako strony, podpisanych przez [...] mieszkańców miejscowości [...], wszyscy wskazywali, że nie zostali oni poinformowani ani o prowadzonym postępowaniu w sprawie z wniosku [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W., ani też o wydanej decyzji. Ponadto nie bez znaczenia, zdaniem organu odwoławczego, w badanej sprawie pozostaje wydanie przez organ I instancji na podstawie przepisów art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko postanowienia z dnia [...]., którym Wójt Gminy W. zobowiązał inwestora do przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska (RDOŚ) w S. Wydział Spraw Terenowych w K. szeregu dokumentów celem rozważenia przez RDOŚ, czy inwestycja ta wymagała przed ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego przeprowadzenia postępowania w sprawie jej oceny oddziaływania na obszary NATURA 2000. Zgodnie bowiem z art. 96 ust. 4 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wydanie takiego postanowienia na podstawie przepisów art. 96 ust. 3, przerywa bieg terminów postępowania. Dlatego też, zdaniem Kolegium, jedynym racjonalnym rozwiązaniem w przedmiotowej sprawie było wstrzymanie wykonania decyzji do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, a takim zagadnieniem wstępnym niewątpliwie będzie orzeczenie przez RDOŚ o konieczności przeprowadzenia lub braku potrzeby oceny oddziaływania na środowisko w zakresie oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że decyzja Wójta Gminy W. ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego pozostaje w obiegu prawnym, a zachodzi konieczność rozpatrzenia indywidualnych interesów prawnych pozostałych stron które nie brały udziału postępowaniu zakończonym tą decyzją, a zatem za uzasadnione należy uznać wstrzymanie jej w drodze postanowienia opartego o art. 152 k.p.a., tym bardziej, iż stanowi ona podstawę do uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem [...] Spółka z o. o. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wójta Gminy W. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: 1. art. 152 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "u.p.z.p."), poprzez bezpodstawne przyjęcie przez organy, że przytoczone przesłanki wznowieniowe mogą prowadzić do uchylenia decyzji, podczas gdy dotyczą one wyłącznie przesłanek wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p, które nie mogą stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do uchylenia decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego, tym samym należy uznać, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, w wyniku wznowienia postępowania; 2. art. 152 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5, w zw. z art. 6, 8 ust. 1 i 16 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nałożenie obowiązku, postanowieniem z dnia [...] r. (znak: [...]), w sprawie przedłożenia dokumentacji do wniosku Skarżącej, którego postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]), może stanowić okoliczność wskazującą na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, w wyniku wznowienia postępowania, podczas gdy wskazane postanowienie nie może zostać zrealizowane, ponieważ postępowanie zostało zakończone, a decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego uzyskała przymiot ostateczności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym organ ten utrzymał postanowienie Wójta Gminy W. o wstrzymaniu wykonania własnej decyzji ostatecznej, ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego – stacji bazowej telefonii komórkowej. Skarżąca Spółka domagała się jego uchylenia wywodząc, że nie zachodziły przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, o których mowa w art. 152 § 1 k.p.a. Przystępując do rozpoznania skargi w pierwszej kolejności należy się zatem odwołać do treści art. 152 § 1 k.p.a., który stanowił podstawę wydania zaskarżonego aktu. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wskazuje on expressis verbis jedną przesłankę wstrzymania ostatecznej decyzji administracyjnej, mianowicie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Oznacza to, że żadne inne okoliczności, które w toku postępowania zwykłego mogłyby być brane pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania decyzji w trybie art. 135 k.p.a., w postępowaniu wznowieniowym, a z takim mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Ustawodawca wymaga nie wykazania, że na skutek wznowienia postępowania ostateczna decyzja administracyjna zostanie uchylona, ale uprawdopodobnienia, że uchylenie decyzji może nastąpić. Oznacza to, że obowiązkiem organu jest przeanalizowanie akt wznowionego postępowania i przywołanie w uzasadnieniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji takich okoliczności, które mogą wskazywać na prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r., sygn. akt II [...], norma ta, winna być oceniana w zestawieniu z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ale także z art. 146 k.p.a., bowiem dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji uniemożliwiającej wznowienie postępowania, czy też uchylenie decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego. Zawarta w art. 152 § 1 k.p.a. regulacja uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt badanej sprawy wskazać należy, że żaden z organów nie sprostał temu zadaniu. Wójt Gminy W. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zakończone jego decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. uznając, że nie wszystkie podmioty, które powinny zostać uznane za strony postępowania brały w nim udział. Natomiast jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ wskazał, że inwestycja powinna zostać zakwalifikowana jako mogąca znacznie oddziaływać na środowisko. W celu potwierdzenia tej okoliczności organ nałożył na inwestora obowiązek zwrócenia się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S.. Wstrzymując, w następstwie wznowienia postępowania, wykonanie własnej decyzji z dnia [...] r., o lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ ten nie wykazał jednak żadnych okoliczności, które czyniłyby prawdopodobnym uchylenie tej decyzji. Uzasadnienie zawiera jedynie ogólnikowe i nie odnoszące się do okoliczności sprawy stwierdzenie, iż "zasadność wstrzymania wykonania decyzji wynika z już ustalonych i uprawdopodobnionych okoliczności wznowionego postępowania". Brak jest w nim szczegółowego odniesienia się do poczynionych w toku wznowionego postępowania ustaleń, wynikających z analizy dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, które wskazywałyby na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że rzeczą organu nie jest udowodnienie, iż decyzja zostanie uchylona i z jakich przyczyn, ale uwidocznienie takich aspektów sprawy, które wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia. Oznacza to, że organ powinien być wstępnie przekonany o tym, iż na skutek postępowania wznowieniowego decyzja zostanie uchylona, co z kolei obliguje organ do szczegółowego przedstawienia swojego stanowiska w uzasadnieniu postanowienia, ze wskazaniem okoliczności, które w jego ocenie stanowią o takim prawdopodobieństwie. Z kolei organ odwoławczy, rozpatrując zażalenie na postanowienie, nie dokonał w tej sprawie żadnych własnych ustaleń, w szczególności nie przeanalizował akt wznowionego postępowania, które najprawdopodobniej nie zostały mu przedłożone, bowiem akta organu I instancji w tej sprawie zaczynają się od notatki służbowej z dnia 8 grudnia 2017 r. i wniosku o wznowienie postępowania, co wynika z załączonej do nich metryki, ograniczając się wyłącznie do oceny trafności użytych w zaskarżonym postanowieniu argumentów i nie konfrontując ich z aktami sprawy wznowionej. W badanej sprawie organ odwoławczy nie dokonał analizy przesłanek wznowienia postępowania i nie odniósł ich do możliwości wydania decyzji o wstrzymaniu wykonania decyzji. Tym samym oczywistym jest, że jedyna, przewidziana w art. 152 § 1 k.p.a. przesłanka warunkująca wstrzymanie wykonania decyzji nie została należycie przez organy obu instancji zbadana i uzasadniona. Sąd nie podzielił argumentacji zawartej w końcowej części uzasadnienia decyzji SKO w K., z której wynika, że "jedynym racjonalnym rozwiązaniem w przedmiotowej sprawie było wstrzymanie wykonania decyzji do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, a takim zagadnieniem wstępnym niewątpliwie będzie orzeczenie przez RDOŚ o konieczności przeprowadzenia lub braku potrzeby oceny oddziaływania na środowisko w zakresie oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000". Przepis stanowiący podstawę wydania zaskarżonego postanowienia takiej podstawy bowiem nie przewiduje. W badanej sprawie sąd nie przesądza o możliwości wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy W. z [...] r., bowiem rzeczą organów będzie szczegółowe przeanalizowanie okoliczności sprawy, przede wszystkim akt wznowionego postępowania, bowiem tam należy poszukiwać uzasadnienia dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem i wskazaniem tych aspektów, które wskazują (bądź nie), na prawdopodobieństwo jej uchylenia. W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy W. zostały wydane z naruszeniem art. 152 § 1 k.p.a., sąd – w oparciu o normę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t.), orzekł o ich uchyleniu. O kosztach postępowania sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 przywołanej ustawy.