II SA/Sz 625/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z ewidencji instruktorów nauki jazdy I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Prezydent Miasta S. decyzją z dnia (...( wydaną na podstawie art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 ze zm.) oraz art. 104 § 1 Kpa – skreślił T.J. z ewidencji instruktorów nauki jazdy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 23 października 2007 r. w ośrodku Nauki Jazdy "J." w S. stwierdzono ewidencjonowanie godzin zajęć praktycznych niezgodnie z rzeczywistością, tj. potwierdzenie zajęć praktycznych z dwoma i trzema kursantami na różnych pojazdach jednocześnie w tym samym czasie, co jest potwierdzeniem nieprawdy w kartach zajęć prowadzonych przez instruktora T.J. W ocenie Prezydenta, ta okoliczność stanowi rażące naruszenie przepisów w zakresie szkolenia i stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień. T.J. w odwołaniu od tej decyzji wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Według odwołującego się, na 10 przypadków stwierdzonego prowadzenia zajęć praktycznych z dwoma kursantami jednocześnie na różnych pojazdach, jeden faktycznie został zdublowany (jazda na placu manewrowym). Ośrodek posiada na jednym terenie dwa niezależne tory ćwiczebne dla kategorii A,B,C,C+E lub D. Wszyscy kursanci odbyli wymaganą liczbę zajęć praktycznych, co można potwierdzić w trakcie ich przesłuchania. Wnoszący odwołanie zakwestionował ustalenia organu I instancji, że kursanci nie odbyli wymaganej ilości godzin praktycznych kursu, że dopuścił się poświadczenia nieprawdy. Wyjaśnił, że pozostałe wskazane w protokole kontroli przypadki wynikały z pomyłek dotyczących planowania i wpisów w kartach. Błędne zapisy w kartach nie były celowe, jak sugeruje kontrolujący, lecz wynikały z pomyłek, czego organ I instancji nie wyjaśnił. Kursanci w których kartach błędy te wystąpiły zdali pozytywnie egzamin państwowy, a więc zostali do niego profesjonalnie przygotowani. Nie można, zdaniem strony, w takiej sytuacji mówić o rażącym naruszeniu prawa. Według wnoszącego odwołanie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie czyni zadość wymogom art. 77 Kpa, pomija pisemne (pismo z dnia 11.11.2007r.) wyjaśnienia strony, w świetle których organ powinien był przesłuchać w charakterze świadków wymienione w tym piśmie osoby na podnoszone przez stronę okoliczności oraz przeprowadzić dowód z dokumentów na okoliczność odbytego przez tych kursantów egzaminu państwowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia (...( wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 107 ust. 1pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji przytoczono treść art. 107 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazującego przypadki, w których starosta skreśla instruktora nauki jazdy z ewidencji oraz wyjaśniło istotę określonej w punkcie 4 tego artykułu przesłanki rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia, wskazując na przepisy wymienione w rozdziale 3 rozporządzenia z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów. Kolegium wyjaśniło, powołując się na komentarz R.A. Stefańskiego do Prawa o ruchu drogowym (Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd.II), że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy jest ono jaskrawe, i dotyczy przepisów mających istotne znaczenie w danej dziedzinie. Może chodzić o pobieżne omawianie tematów wchodzących w zakres szkolenia, skracanie i to znaczne, godzin przeznaczonych na jazdy itp. Organ II instancji ustalił, że w trakcie przeprowadzonej kontroli w dniu 23.10.2007 r. w Ośrodku Nauki Jazdy "J." w S., stwierdzono potwierdzenie zajęć praktycznych z dwoma kursantami w tym samym czasie na różnych pojazdach przez tego samego instruktora T.J. w następujących kartach: 1) w karcie zajęć kursanta G.Z. na kat. C+E i w karcie kursanta M.S. na kat. B w dniu 13 lutego 2007 r. w godz. 8-9, 2) w karcie R.I. na kat. C i w karcie A.T. na kat. C+E dnia 13 lutego 2007 r. w godz. 20-21, 3) w karcie D.W. na kat. D i w karcie R.P. na kat. D dnia 13 kwietnia 2007 r. w godz. 19-22. Wobec tych ustaleń organ wyjaśnił, że zgodnie z § 12 ust. 3 wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów instruktor w trakcie zajęć praktycznych może szkolić tylko jedną osobę, natomiast w myśl § 7 ust. 1, przeprowadzenie poszczególnych zajęć teoretycznych i praktycznych jest każdorazowo potwierdzane w karcie przeprowadzonych zajęć, po ich zakończeniu przez osobę prowadzącą szkolenie i osobę szkoloną. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że w sprawie miało miejsce poświadczenie nieprawdy, instruktor prowadził bowiem szkolenie jednocześnie 2 osób, co potwierdził również w odwołaniu, a niewłaściwe przeprowadzenie zajęć potwierdzone zostało w karcie. Uznając, że kwestia czy popełnione zostało przestępstwo poświadczenia nieprawdy w dokumencie nie stanowi przedmiotu sprawy i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, organ II instancji uznał za nieuzasadniony zawarty w odwołaniu wniosek o skierowanie zapytania do prokuratury o wynik sprawy dotyczącej prowadzenia kart zajęć. W rozpatrywanej sprawie miało miejsce naruszenie cytowanego przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia albowiem instruktor w tym samym czasie szkolił więcej niż jedną osobę, co wynika bezpośrednio z materiału zgromadzonego przez organ I instancji podczas przeprowadzonej kontroli. Nie ma przy tym znaczenia, zdaniem organu II instancji, z jakich przyczyn szkolenie dwóch kursantów odbywało się jednocześnie, istotny jest bowiem sam fakt rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia. Zgodnie z przytoczoną tezą piśmiennictwa, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy jest ono jaskrawe i dotyczy ono przepisów mających istotne znaczenie w danej dziedzinie. Kolegium stwierdziło, że przywołane przepisy dotyczące szkolenia kierowców są jasne, a ich stosowanie ma zapewnić prawidłowy tok szkolenia i weryfikacji umiejętności osób szkolonych, są zatem istotne w dziedzinie szkolenia. Tak argumentując, organ odwoławczy nie podzielił poglądu odwołującego się, że rażącym naruszeniem prawa może być wyłącznie to, które ma wpływ na przygotowanie kandydata na kierowcę. Nie wyłączając takiej możliwości organ stwierdził, że naruszenie takie będzie również rażące, jednakże w przedmiotowej sprawie istotne jest zapewnienie przez instruktora bezpieczeństwa szkolonym, jak i prawidłowego toku szkolenia. W świetle powyższego nie jest istotne, czy kandydaci na kierowców, w czasie szkolenia których instruktor naruszył przepisy, zdali egzamin państwowy. T.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. podnosząc między innymi, że kara jaką ponosi "jest nieadekwatna do czynu" zarzucanego przez starostę. Postępowanie administracyjne do końca nie wyjaśniło czy postawiony zarzut mieści się w pojęciu rażące naruszenie przepisów w zakresie szkolenia kierowców. Przepis zabrania szkolenia dwóch kursantów jednocześnie, jednak – zdaniem skarżącego- w przypadku tym nie stwierdza się rażącego naruszenia przepisów w sytuacji, gdy kursant odbył wymaganą ilość godzin, zgodnie z programem nauczania. Skarżący wniósł o pozytywne rozpatrzenie jego sprawy i "spojrzenie przez pryzmat ludzki, a nie stos papierów, paragrafów zza których nie widać człowieka" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej wywody zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że przed przystąpieniem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności Sąd rozważał na rozprawie kwestię terminowości wniesienia skargi. Decyzja ostateczna wydana została bowiem w dniu (...( a jej doręczenie nastąpiło w trybie przewidzianego w art. 44 Kpa doręczenia zastępczego, przy czym nieprawidłowe działanie poczty wzbudziło wątpliwości Sądu co do prawidłowości trybu awizowania przesyłki i w konsekwencji co do możliwości zastosowania przewidzianego tym przepisem sposobu ustalenia daty doręczenia decyzji, od której należałoby liczyć bieg terminu do wniesienia skargi do sądu. Mianowicie, ze znajdującego się na kopercie stempla pocztowego UP (...( w S. wynika, że przesyłkę awizowano po raz pierwszy w dniu 27 maja 2008r. Z adnotacji doręczyciela na drugiej (odwrotnej) stronie dowodu doręczenia wynika, że tego dnia przesyłki nie doręczono z powodu nieobecności adresata w domu wobec czego przesyłkę pozostawił w placówce pocztowej o czym umieścił zawiadomienie w skrzynce oddawczej. Kolejny stempel pocztowy, który powinien odzwierciedlać datę powtórnego awizowania przesyłki, która nie została odebrana przez adresata w terminie 7 dni, nosił datę 4 czerwca 2008 r., lecz stempel ten został przekreślony, a pod nim umieszczono adnotację : "awizowano powtórnie 16.06." przy czym nie ma na dowodzie doręczenia ani na kopercie zawierającej przesyłkę żadnego wyjaśnienia tego stanu rzeczy, zaś na odwrotnej stronie dowodu doręczenia przesyłki nie ma żadnej adnotacji o terminie i sposobie powtórnego jej awizowania. Przesyłka została odesłana przez pocztę do SKO w S. w dniu 24 czerwca 2008r. Skarga została złożona w sekretariacie tego organu w dniu 22 lipca 2008 r. Zgodnie z art.44 § 3 Kpa, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie o którym mowa w § 2 (tj. w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia o przesyłce), pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni, od daty pierwszego zawiadomienia. W takiej sytuacji, w przypadku nie odebrania przesyłki przez adresata, stosownie do art. 44 § 4 Kpa, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (tj. okresu 14 dni), a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W świetle tej regulacji, należałoby przyjąć, że domniemanie doręczenia decyzji w dniu 18 czerwca 2008 r. (środa), a zatem uznać, że skarga wniesiona została z uchybieniem 30 dniowego terminu do jej wniesienia, wskazanego w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) i na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 tej ustawy, spóźnioną skargę odrzucić. Jednakże wobec stwierdzonych nieprawidłowości w doręczeniu przesyłki w zakresie wskazania przez doręczyciela daty oraz sposobu powtórnego powiadomienia adresata o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia, Sąd stanął na stanowisku, że nie można wyżej opisanych okoliczności wyłożyć na niekorzyść strony i dlatego stanął na stanowisku, że trzeba przyjąć, że skarga wniesiona została w terminie. Przechodząc do meritum sprawy, na początku niezbędne jest wyjaśnienie, wobec treści wniosku skargi, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 169, poz.1270 ze zm.), a zatem badając legalność zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę wyłącznie czy zaskarżony akt jest zgodny z przepisami prawa procesowego oraz z przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie. Dlatego w toku tej kontroli wszelkie okoliczności nie wynikające z przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji nie mogą być brane pod uwagę. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy zebrany w niej materiał dowodowy dostarczył podstawę faktyczną do ustalenia, że skarżący jako instruktor nauki jazdy dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie szkolenia kierowców w rozumieniu przywołanego w podstawie prawnej decyzji art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wyniki przeprowadzonej w dniu 23 października 2007 r. kontroli w Ośrodku szkolenia kierowców prowadzonym przez skarżącego w ramach działalności gospodarczej, będącego jednocześnie instruktorem nauki jazdy w tym ośrodku są niekontrowersyjne co do ujawnionych faktów wpisania w kartach szkolenia praktycznego, wskazanych w tym protokole kursantów, jednoczesnego (tzn. w tych samych godzinach) odbywania jazd szkoleniowych przez 2 różne osoby w dwóch różnych pojazdach pod kierunkiem skarżącego. Organ I instancji uznał, że jest to przejaw naruszenia § 12 ust.3 rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. stanowiącego, że w czasie zajęć praktycznych instruktor może szkolić tylko 1 osobę. Jednocześnie jednak organ ten wyraził pogląd, że tego rodzaju wpisy w kartach kursantów podpisane przez skarżącego stanowią przestępstwo poświadczenia nieprawdy. Z poglądu tego wycofał się organ odwoławczy, który wyraźnie stwierdził, że nie było w sprawie poświadczania nieprawdy co do ilości godzin praktycznego szkolenia, lecz miało miejsce wyłącznie naruszenie § 12 ust. 3 rozporządzenia, które to naruszenie uznał za rażące. Tymczasem, zdaniem Sądu, kwestia stopnia ustalonego naruszenia przez skarżącego przepisu prawa w zakresie szkolenia kierowców nie jest taka jednoznaczna jakby można wnosić z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu, kierowanie się przez organy orzekające w sprawie wskazanym przez Ryszarda Stefańskiego, autora komentarza do Prawa o ruchu drogowym, sposobem rozumienia pojęcia "rażące naruszenie przepisów w zakresie szkolenia" użytego w art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jest niewystarczające dla rozstrzygnięcia spornej kwestii. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kpa obowiązkiem organów w toku postępowania administracyjnego jest podjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tak więc dla ustalenia, czy konkretne naruszenie przepisów w zakresie szkolenia ma charakter naruszenia rażącego, czy też jest zwykłym naruszeniem prawa niezbędne jest rozważenie całokształtu okoliczności sprawy, a zatem najpierw ustalenie stanu faktycznego odpowiadającego prawdzie, następnie dokonanie subsumpcji tego stanu faktycznego (przyporządkowanie ustalonych fatów konkretnej normie prawnej) i w przypadku ustalenia, że istotnie doszło do naruszenia przepisów dokonanie oceny stopnia tego naruszenia w kontekście wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym również z punktu widzenia celu, któremu naruszony przepis ma służyć. Kolegium wprawdzie dostrzegło, że nie każde naruszenie przepisów ma charakter rażący, ale z tego trafnego spostrzeżenia nie wyciągnęło należytych wniosków. Mianowicie, z wyjaśnień skarżącego złożonych na piśmie w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji wynika, że przyznał on, że w jednym przypadku szkolił 2 kursantów jednocześnie tzn. z jednym kursantem jeździł w samochodzie po placu manewrowym, a drugi kursant na innym pasie placu manewrowego ćwiczył w tym czasie samodzielnie manewry. W pozostałych przypadkach, wpisy w kartach wskazujące na szkolenie w jednym czasie dwóch kursantów to pomyłki. Organ I instancji w ogóle nie ustosunkował się do takiej treści wyjaśnień, mimo że pismem z 30 października 2007 r. sam wezwał stronę do ich złożenia. Starosta czyniąc ustalenia faktyczne oparł się wyłącznie na protokole kontroli (w przedstawionych sądowi aktach administracyjnych protokół ten jest całkowicie nieczytelną kserokopią), a pominął wyjaśnienia strony, w świetle których istotne dla rozstrzygnięcia fakty przedstawiają się odmiennie. Skarżący w odwołaniu podnosił zarzut nie wyjaśnienia okoliczności powstania w kartach szkolonych osób wpisów - jego zdaniem - pomyłkowych. W tej sytuacji, organ odwoławczy, który nie odniósł się do tego zarzutu, a przede wszystkim nie dostrzegł różnicy pomiędzy faktem praktycznego szkolenia dwóch kierowców jednocześnie przez tego samego instruktora a jedynie dokumentacyjnym błędem pozorującym tak fakt, podobnie jak organ I instancji w istotny sposób naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 7, 77 §1, 80 i 107 § 3 Kpa. W rezultacie nie wiadomo jest czy skarżący tylko w jednym przypadku (jak sam przyznał) szkolił równolegle 2 osoby, a pozostałe stwierdzone w czasie kontroli przypadki są efektem nieporządku w dokumentacji, czy też przypadków szkolenia w jednym czasie na placu manewrowym w rożnych pojazdach dwóch osób było więcej i ile. W związku z powyższym, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia, należy zauważyć, że w sprawie poza protokołem kontroli z dnia 23 października 2007 r. dowodem są pisemne wyjaśnienia skarżącego, z których wynika przyznanie tylko jednokrotnego naruszenia § 12 ust. 3 rozporządzenia z dnia 27 października 2005r. W takiej zaś sytuacji, gdyby oprzeć się wyłącznie na twierdzeniach strony wskazującej na błędy w dokumentacji będącej przedmiotem kontroli, można byłoby mówić o fakcie jednokrotnego naruszenia wynikającego ze wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia zakazu szkolenia praktycznego więcej niż jednej osoby przez tego samego instruktora. Należałoby zatem rozważać czy takiemu naruszeniu można przypisać stopień rażącego naruszenia, co – hipotetycznie rzecz ujmując – mogłoby prowadzić do wniosku odmiennego od dotychczas zajętego w sprawie przez organy obu instancji. Trzeba mieć na uwadze, że do rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia może dojść poprzez akt jednokrotnego działania wówczas, gdy rodzaj i sposób naruszenia dotyka najistotniejszego przedmiotu ochrony. Innym stopniem naganności wyrażało się będzie działanie polegające na dopuszczeniu kursanta do samodzielnego ćwiczenia manewru cofania na placu manewrowym, a inna będzie ocena działania polegającego na dopuszczeniu do samodzielnego (bez instruktora) poruszaniu się pojazdem poza tym placem. Może też być tak, że zwykłe naruszenie przepisów w zakresie szkolenia, poprzez powtarzalność działań, wskazującą na stałe ignorowanie określonych zasad np. powtarzające się szkolenie praktyczne dwóch lub więcej kursantów przez jednego instruktora, urośnie - właśnie z powodu zwielokrotnienia tego rodzaju naruszenia - do rangi naruszenia rażącego. Jak z powyższego wynika, w sprawie prowadzonej na podstawie art. 107 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, ustalić trzeba nie tylko fakt naruszenia przepisów dotyczących szklenia, ale także okoliczności tego naruszenia a następnie poddać je wszechstronnej analizie pod względem stopnia naruszenia przepisu z punktu widzenia jego ratio legis, a także w aspekcie powstałych lub potencjalnych skutków naruszenia. Będą to zawsze indywidualne okoliczności sprawy decydujące o trafności zakwalifikowania pewnych zachowań do kategorii rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia kierowców skutkujących dotkliwą sankcją administracyjną oraz zaliczenia innych zachowań do zwykłego naruszenia, które nie daje podstaw do skreślenia z listy instruktorów nauki jazdy. Właśnie z powodu przewidzianej w art. 107 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym i dostrzeganej przez Kolegium surowej sankcji (pozbawienie w przypadku wskazanym w art. 107 ust. 1 pkt 4 możliwości ponownego wpisu do ewidencji, a zatem utrata możliwości zarobkowania w tym zawodzie przez okres co najmniej 2 lat) należy dokonywać wszechstronnej oceny stopnia naruszenia przepisów w zakresie szkolenia z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności każdej sprawy. W sprawie niniejszej oceny takiej organy orzekające nie dokonały, a przede wszystkim organ I instancji nie zebrał materiału dowodowego umożliwiającego jej dokonanie. Stanowi to mogące mieć wpływ na wynik sprawy istotne naruszenie art. 7, 77§ 1 80 i 107 § 3 Kpa, a w przypadku organu odwoławczego także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., co wraz z zapatrywaniami wyżej wskazanymi, winien mieć na uwadze organ przy ponownym rozpatrzeni sprawy. Dlatego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku oparte zostało o przepis art. 152 tej samej ustawy.