II SA/Sz 626/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieuzgodnienia udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [...] I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...]w sprawie nie uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "M". Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Kopalnia Surowców Mineralnych "Ż" Spółki z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w [...] wystąpiła do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "M" na działkach oznaczonych nr [...]. Marszałek Województwa pismem z dnia [...] zgodnie z przepisem art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity z 2005 r. Dz. U. Nr 228, poz.1947 ze zm.), przesłał Burmistrzowi [...]w celu uzgodnienia zgodnie z art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, projekt koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "M" dla Kopalni Surowców Mineralnych "Ż". Burmistrz [...] postanowieniem z dnia [...]nie uzgodnił udzielenia koncesji dla wnioskującej Kopalni Surowców Mineralnych "Ż" w przedmiocie wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "M". Organ I instancji wskazał, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Gmina nie posiada na w/w terenie aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego) zatwierdzonym uchwałą nr XXXVI/352/98 z dnia 6 lutego 1998 r. obszar, na którym położone są działki objęte w/w wnioskiem o nr [...], określony jest w części dotyczącej struktury funkcjonalno - przestrzennej gminy procesów przekształceń, kierunków rozwoju - jako grunty orne. Jak zauważył organ I instancji, pomimo zalegania na części wymienionych działek udokumentowanych złóż kruszyw, przyjętym w studium kierunkiem rozwoju jest utrzymanie funkcji rolniczej - grunty orne. Zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji złożyła Kopalnia Surowców Mineralnych "Ż" , wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy, tj. o udzieleniu koncesji w zakresie objętym wnioskiem Kopalni, ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła poczynienie błędnych ustaleń poprzez przyjęcie, że: 1) obszar obejmujący działki gruntu o numerach ewidencyjnych [...] przeznaczony został w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] pod utrzymanie funkcji rolniczej (grunty orne), 2) względem działki nr [...] nie zachodzi możliwość przeznaczenia jej pod eksploatację kruszyw, bowiem nigdy działka ta nie posiadała takiego przeznaczenia, co w rezultacie - zdaniem strony - doprowadziło do negatywnego uzgodnienia w przedmiocie udzielenia koncesji. W uzasadnieniu zażalenia strona powołała się na treść obowiązującego studium i wywiodła, że w części graficznej określone zostały grunty z zalegającymi na nich złożami kopalin. Działki nr [...] w całości mieszczą się w granicach terenów, które w studium oznaczone zostały jako tereny eksploatacji surowców mineralnych - złoża "M" i "S". Dalej Spółka wskazała, że fakt jednoczesnego ujęcia przedmiotowych działek jako gruntów ornych nie ma przesądzającego znaczenia, bowiem wszystkie części studium mają równorzędny charakter. Spółka uznała w tych okolicznościach, że nie uprawnione jest twierdzenie organu I instancji, iż pomimo zalegania na części wymienionych działek udokumentowanych złóż kruszyw, to przyjętym w studium kierunkiem rozwoju jest utrzymanie funkcji rolniczej. Nadmieniła też, że powierzchnię działek nr [...] pokrywają grunty rolne klasy [...], co dodatkowo oznacza, iż wniosek o wyłączenie z produkcji tego rodzaju użytków rolnych jest wiążący, a wydana decyzja ma charakter deklaratoryjny. Co więcej, jak wynika z raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą "Wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "M", przeważająca część terenu jest pozostawiona odłogiem, przy czym pozostawiony odłogiem grunt orny oraz grunty sklasyfikowane jako nieużytki podlegają zarastaniu przez roślinność ruderalną. Według Spółki twierdzenia powyższe znajdują poparcie w brzmieniu przepisów art. 48 oraz art. 53 Prawa geologicznego i górniczego, a także art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Strona wskazała, że na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. udzielono spółce cywilnej "K" koncesji na wydobywanie kruszywa mineralnego ze złoża "M" w miejscowości [...] na gruncie oznaczonym nazwą "M", pokrywającym się z granicą obszaru, którego dotyczy wniosek będący przedmiotem niniejszego postępowania. Koncesja ta została następnie wniesiona do Spółki "M " na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Decyzja Wojewody z dnia [...] r. została wydana na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], obowiązującego do końca [...] r., a zatem – jak stwierdziła strona składająca zażalenie - w oparciu o przepisy prawa miejscowego nieobowiązujące w dniu złożenia i rozpoznawania wniosku o udzielenie koncesji. Strona wskazała także, iż uzyskała niezbędne uzgodnienia i opinie, w tym raport oddziaływania na środowisko, z którego wynika, że przedsięwzięcie zupełnie nie będzie negatywnie oddziaływało na środowisko. Podała, iż po zachodniej stronie terenu projektowanego przedsięwzięcia istnieje eksploatowana kopalnia kruszywa naturalnego, której właściciel posiada aktualną koncesję ma wydobycie surowców mineralnych oraz zauważyła, że w części graficznej studium działki nr [...] w całości mieszczą się w granicach terenów oznaczonych jako tereny eksploatacji surowców mineralnych - złoża "M, "S". Na zakończenie Spółka stwierdziła, że obszar przedmiotowych działek, ze względu na bardzo słabą jakość gleb oraz sąsiedztwo funkcjonującej kopalni, nie będzie wykorzystywany rolniczo jako grunty orne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpatrzenia zażalenia Kopalni Surowców Mineralnych "Ż" postanowieniem z dnia [...]r. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...]r. Uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, na przepis art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, z godnie z którym udzielenie koncesji na działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopalin, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kolegium na podstawie akt sprawy ustaliło, że faktycznie nie istnieje dla przedmiotowego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjęte uchwałą nr XXXVI/352/98 Rady Gminy Moryń z dnia 6 lutego 1998 r. W świetle powołanego wyżej art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie powinno być wydane w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że z analizy treści w/w studium wynika, iż kierunkiem rozwoju spornego terenu jest utrzymanie funkcji rolniczej - grunty orne. Nadto dla działki nr [...] nie przewidziano wcześniej w miejscowym planie, ani w obecnym na dzień wydania decyzji studium uwarunkowań, możliwości wydobywania kruszyw. Okoliczność faktycznego zalegania kruszyw na części przedmiotowych działek, nie ma w takich warunkach znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do argumentu strony o równorzędności każdej z części w/w studium, Kolegium uznało, że jest on, co do zasady za słuszny - każda część studium ma taki sam, równorzędny charakter. Kolegium zauważyło, że pod uwagę należy wziąć również tytuły części studium oraz wynikające z tego konsekwencje, co ma istotne znaczenie w odczytywaniu zapisów studium. Dlatego też w niniejszej sprawie część studium dotycząca struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy, procesów przekształceń i kierunków rozwoju ma – według Kolegium - znaczenie decydujące dla uzgodnienia udzielenia koncesji, albowiem w tej właśnie części opisano procesy przekształceń i kierunki rozwoju gminy, określając teren działek oznaczonych numerami nr [...] jako grunty orne. Kolegium wskazało, że istotnie decyzją z dnia [...]r., udzielona została koncesja na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "M" położonego w miejscowości [...], na rzecz Spółki cywilnej K, która wniosła uprawnienie z opisanej wyżej koncesji do Spółki M, co znajduje potwierdzenie w decyzji Wojewody z dnia [...] r. Jednakże Wojewoda decyzją z dnia [...]r. wygasił z dniem [...] r. ważność koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "M", udzielonej w dniu [...] r. (wyłącznie dla działki nr [...]). Jednocześnie tą samą decyzją z dnia [...]r. Wojewoda udzielił koncesji na wydobywanie kruszyw dla Spółki M ale jedynie w zakresie działki [...]. Tą samą decyzją Wojewoda odmówił udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "M" na działce nr [...], położonej w obrębie [...] z argumentacją, że przedmiotowa działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przeznaczona jest na cele rolne, co uzasadniało odmowę wydania koncesji. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zdaniem organu II instancji był w owym czasie obowiązujący, a zatem podjęta wówczas decyzja była zgodna z prawem. Kolegium zajęło również stanowisko odnośnie twierdzeń Spółki, iż obszar działek nr [...] nigdy nie będzie wykorzystywany rolniczo. Organ II instancji uznał, że ustalenia w tym zakresie nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Na marginesie Kolegium wskazało, że właściciel terenu projektowanej kopalni wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów w celu przywrócenia gruntów do produkcji rolnej i takie zezwolenia uzyskał. Dodatkowo organ II instancji wyjaśnił, że wniosek strony o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez orzeczenie o udzieleniu koncesji nie może być uwzględniony, ponieważ to nie Burmistrz [...] udziela koncesji na wydobywanie kopalin ze złoża, lecz Marszałek Województwa [...] i to pod warunkami określonymi w przepisach ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Rolą Burmistrza [...] było jedynie wypowiedzenie się w zakresie uzgodnienia udzielenia koncesji, nie zaś jej udzielenie. Reasumując Kolegium nie dopatrzyło się podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego postanowienia, natomiast argumentacja organu I instancji była w pełni uzasadniona, a określenie przeznaczenia terenu w studium prawidłowe, zgodne z jego treścią. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Kopalnia Surowców Mineralnych "Ż" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...]. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 7, art. 77, art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem skarżąca Spółka zauważyła, że organ II instancji nie wskazał podstawy prawnej dla uzasadnienia wydanego postanowienia. Tym samym w ocenie Spółki wydane orzeczenie nie spełnia wymogów, określonych w art. 124 § 2 Kpa. Dodatkowo według Spółki art. 16 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego, nie może zostać uznany za wystarczającą podstawę wydania rozstrzygnięcia. Statuuje on bowiem obowiązek organu koncesyjnego do podjęcia określonych czynności przed udzieleniem koncesji oraz określa podstawy do dokonania uzgodnienia przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, jednak nie stanowi – według Spółki - uzasadnienia prawnego dla przyjętych przez Kolegium ustaleń, iż: 1) fakt zalegania kruszyw na działkach nr [...] nie ma znaczenia dla sprawy, 2) część studium dotycząca struktury funkcjonalno-przestrzennej ma znaczenie decydujące dla uzgodnienia udzielenia koncesji, pomimo, iż wszystkie części studium mają charakter równorzędny, 3) działka nr [...] nie może zostać objęta koncesją na eksploatację kruszyw. Organ II instancji, według skarżącej Spółki nie odniósł się również do jej twierdzeń w zakresie przepisów art. 48 oraz art. 53 Prawa geologicznego i górniczego, a także art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przede wszystkim Spółka uważa, że Kolegium nie uwzględniło podnoszonego argumentu, iż nie pozostawia wątpliwości niezasadność podnoszonych przez organ I instancji tez o niezgodności docelowego wykorzystywania terenu pod wydobycie kruszyw z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Skarżąca podkreśliła, iż działki objęte wnioskiem o udzielenie koncesji, pokrywają się z obszarem oznaczonym w graficznej części studium kolorem czerwonym i ta część została również określona jako "tereny eksploatacji surowców mineralnych", a zatem obszar, na którym możliwy i przewidziany jest pobór kruszywa. Ponadto, na działce bezpośrednio sąsiadującej z działkami skarżącej Spółki znajduje się czynna kopalnia, należąca do innego podmiotu, któremu koncesja na wydobycie kopalin została udzielona. Zdaniem skarżącej różnicowanie sytuacji podmiotów stanowi pogwałcenie zasady równego traktowania oraz istotne naruszenie słusznych interesów strony. Dodatkowo Spółka wskazała, że grunty zalegające na działkach nr [...] zaliczone zostały do niskiej klasy bonitacyjnej i określone jako nieużytki, co praktycznie wyłącza je z ograniczeń przy przeznaczaniu na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem skarżącej odmowa przyznania koncesji w okolicznościach sprawy winna zostać oceniona jako rozstrzygnięcie podjęte wbrew zapisom studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], a przez to - dowolne. W takiej sytuacji skarżąca Spółka uznała, że postanowienie organu II instancji nie uwzględnia nie tylko całości materiału dowodowego, ale przede wszystkim utrzymuje w mocy wadliwe orzeczenie organu I instancji, co z kolei wskazuje na nierozpoznanie istoty sprawy. Na rozprawie sądowej w dniu [...]r. Przewodniczący składu orzekającego stwierdził, że w aktach sprawy brakuje części opisowej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjęte nr XXXVI/352/98 Rady Gminy Moryń z dnia 6 lutego 1998r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z części opisowej powołanego wyżej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w zakresie działek nr [...] i dowód ten przeprowadzić poza rozprawą. Sąd zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do nadesłania w terminie 5 dni części studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Wezwanie to zostało doręczone organowi II instancji w dniu [...]. (dowód k-[...]), jednak organ tego zobowiązania nie wypełnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa jest sprawowana pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone przez Sąd w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga jest zasadna. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z postanowieniem o odmowie uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "M, , w obrębie działek o nr ew. [...], położonych w miejscowości [...]., dla Kopalni Surowców Mineralnych "Ż" Spółka o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą [...]. Postanowienie wydane zostało w trybie art. 106 Kpa. Natomiast materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia był przepis art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1949 ze zm.), który stanowi, że koncesję na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin pospolitych udziela starosta po uzgodnieniu z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, a przedmiotem uzgodnienia jest stwierdzenie zgodności zamierzonej działalności gospodarczej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], w szczególności, co do możliwości wykorzystania działek wskazanych przez skarżącą Spółkę do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wydobyciu kopalin. Sąd zwraca uwagę, że przedłożone przez organ II instancji akta administracyjne nie zawierają aktu będącego przedmiotem tej interpretacji. W związku z powyższym Sąd na rozprawie w dniu [...]r. Sąd postanowił dopuścić dowód z części opisowej powołanego wyżej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w zakresie działek nr [...] i dowód ten przeprowadzić poza rozprawą. W tym celu Sąd zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do nadesłania części studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Moryń, koniecznej dla rozpatrzenia sprawy. Organ nie wykonał tego zobowiązania i nie przedstawił treści opisowej studium, a zatem w aktualnym stanie sprawy nie jest możliwe rozpoznanie skargi pod kątem rozpatrzenia zarzutów skargi kwestionujących ustalenia organów dokonujących analizę części graficznej w zakresie przyjętego kierunku rozwoju na spornym terenie. W świetle zaś zachowania organu i w związku z tak jak wyżej sformułowanym zobowiązaniem Sądu o dostarczenie studium, nasuwają się wątpliwości, czy co najmniej organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie faktycznie przedmiotową częścią opisową studium dysponował, co tym bardziej utwierdza w przekonaniu, że zaskarżone postanowienie wymaga uchylenia, ponieważ zostało wydane w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Reasumując sąd stwierdził, że z powodu niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, zaskarżone postanowienie zostało wydane z przekroczeniem przepisów prawa, tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego przy ponownym jej rozstrzyganiu powinnością organu II instancji powinno być uzupełnienie i rozpatrzenie przedstawionej przez Sąd, problematyki pełnego materiału dowodowego poprzez wykazanie, że bez wątpienia wykorzystał część opisową studium i to w taki sposób, który nie będzie budził wątpliwości, że dowód ten stanowił przedmiot analizy organu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o stwierdzeniu niewykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia wyroku (pkt II) oparte zostało o przepis art. 152 w/w ustawy. W przedmiocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 205 cytowanej ustawy.