II SA/Sz 626/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] nr [...], II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej H. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2018 r. H. P., zam. w [...] przy ul. [...], działka nr [...] obręb 0020 m. M. , odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, która jest przedmiotem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowalne przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. H. P. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako przebudowa z rozbudową budynku mieszkalnego - legalizacja zrealizowanego budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w M. . Jako dowody w sprawie organ powołał: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 691/11 oddalający skargę kasacyjną W. K. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia części budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w M. do stanu poprzedniego oraz wyrok NSA z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2277/10 oddalający skargę kasacyjną w sprawie ze skargi W. K. oraz B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] września 1989 r. udzielającej W. K. i H. P. pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w U. . Burmistrz wyjaśnił, że wnioskowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym warunku nr 5 stanowiącym o jej zgodności z przepisami odrębnymi, podkreślając przy tym, że ściana zachodnia z oknami zrealizowanego budynku stoi na granicy z działką nr [...], co narusza przepisy § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz.1422 ze zm.), dalej przywoływane jako "rozporządzenie", stanowiącego, że na granicy działek dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi. Od decyzji organu I instancji odwołała się H. P., zarzucając naruszenie przepisów: - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia; - § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia; - art. 7 i art. 77 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 59-64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej "u.p.z.p.", po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wnioskowany obiekt nie spełnia łącznie 5 warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ze znajdującej się w aktach sprawy Analizy warunków i zasad zagospodarowania oraz stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji, czyli terenu działki nr [...] w M. , wynika m.in., że działka ta o pow.0,0707 ha zabudowana jest 2 budynkami mieszkalnymi o szerokości elewacji frontowej 13 m i 15,5 m. Jeden z nich nie spełnia przepisów § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, które zabraniają lokalizowana budynków na granicy działek z otworami okiennymi. Tymczasem budynek posadowiony został na granicy z działką nr [...] i to ścianą posiadającą otwory okienne. Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania, wskazując, że przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że do przepisów odrębnych mających zastosowanie w tej sprawie zalicza się wszystkie przepisy dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu. Już na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy obowiązkiem organu I instancji jest zbadanie czy już zlokalizowany na granicy działek stanowiących odrębną własność, przedmiotowy budynek posadowiony jest na granicy działek (co ma miejsce w niniejszej sprawie), a jeśli tak, to czy spełnia on wymóg z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem organu, w tej sprawie ten przepis odrębny został naruszony, gdyż ściana przedmiotowego budynku posadowiona na granicy działek posiada otwory okienne. Odnosząc się do zarzutu, że przepisy ww. rozporządzenia w sprawie warunków, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zastosowano w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, Kolegium zauważyło, że sprawa ta toczy się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w ramach tzw. postępowania naprawczego, w trakcie którego następuje badanie czy zrealizowany obiekt narusza, bądź nie narusza wszystkich przepisów mających zastosowanie w tej sprawie. H. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, polegające na błędnym przyjęciu, że zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 5 warunek zgodności decyzji z przepisami odrębnymi odnosi się również do przepisów rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W ocenie skarżącej, stanowisko obu organów jest nieprawidłowe, a użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. sformułowanie "przepisy odrębne" nie odnosi się do zapisów rozporządzenia, w tym do § 12 ust. 4 pkt 1 tego rozporządzenia. Zdaniem skarżącej, organy bezpodstawnie wkroczyły w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu o budowę, w tym również o zalegalizowaniu samowoli budowlanej. To bowiem nie do nich należy ocena czy dany obiekt spełnia warunki określone w ustawie Prawo budowlane i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie. Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, że Sąd ten wielokrotnie wskazywał, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie ma kompetencji do przesądzenia jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej, a zatem określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Podkreśliła, że przywołane w skardze orzecznictwo ma zastosowanie nie tylko do inwestycji planowanych, ale również do inwestycji już zrealizowanych podlegających procesowi legalizacji w trybie przepisów ustawy prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko określone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] uczestnik postępowania P. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Nadto wniósł o dopuszczenie w charakterze dowodów i zaliczenie w poczet dowodów: a) kserokopii załącznika do pozwolenia na budowę - rozbudowę domu mieszkalnego o dwóch lokalach [...] [...] z dnia [...] b) kserokopii decyzji Naczelnika Gminy M. [...] z dnia [...] c) kserokopii rzutu powtarzalnego załączonego przez skarżącą do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, d) kserokopii wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2012 r. w sprawie sygn. II OSK 2277/10, e) 2 zdjęcia budynku wraz z dobudówką, wykonane na przełomie lat dziewięćdziesiątych i dwutysięcznych. Zdaniem uczestnika postępowania decyzja organu I instancji nie spełnia warunków wymaganych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przedłożony projekt, na podstawie którego wydano pozwolenie na budowę, przewidywał całkowicie inne posadowienie dobudówki - ściana wschodnia dobudowywanej części, bez otworów okiennych, miała się znajdować w pewnej odległości od granicy działki, nie dotykając granicy działki nr [...]. Wydając pozwolenie na dobudowę nowej części do istniejącego budynku, określano jego funkcję, zgodnie z wnioskiem skarżącej oraz drugiego ze współwłaścicieli, jako mieszkalną. Podkreślił, że istotny w sprawie jest fakt, że ówczesny właściciel działki nr [...], Z. C., pomijany był całkowicie przez organy administracyjne jako strona postępowania. W żaden sposób nie zawiadamiano go o przewidywanych przez skarżącą projektach zmian budowlanych. W jego ocenie, naruszone w ten sposób zostały przepisy art. 40 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a., działania zaś organów administracyjnych naruszyły w sposób istotny ochronę jego praw. Nastąpiła więc nieważność postępowania, wskazana w art. 183 § 2 ust. 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. P. C. wskazał również, że obowiązujące przepisy § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i ochrony Środowiska z dnia 13 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki w zw. z art. 5 i 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane dopuszczały sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki, jednak mógł to być jedynie budynek gospodarczy postawiony pod określonymi warunkami. Powoływanie się w chwili obecnej przez skarżącą na to, że rzekomo dobudówka spełniała i spełnia jedynie rolę spiżarni, czyli w domyśle budynku gospodarczego, jest w jego ocenie, kpiną zarówno z prawa, jak i z nadzorujących ich przestrzegania organów. Sam projekt budowlany, przedłożony przez skarżącą, jak i wydane pozwolenie dotyczy wyłącznie budynku mieszkalnego. W dodatku cały ten budynek wyposażony jest w elewacji północnej i południowej w balkony, znajdujące się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy jego działki. Wykonano je niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem i w sposób absolutnie sprzeczny z prawem. Nadto, budynek dobudowany posiada otwory okienne w elewacji, która przekroczyła w sposób istotny granicę, zlikwidowane tymczasowo (prowizorycznie - przy pomocy płyt styropianowych), w jego przekonaniu, wyłącznie na czas toczącego się obecnie postępowania. Twierdzenia skarżącej, jakoby na swojej działce wybudował dom pod działalność gospodarczą na fundamentach z pełnym uzbrojeniem pod tę działalność nie odpowiada prawdzie. Na działce znajduje się altana o pow. 25 m2, niezwiązana trwale z gruntem. Natomiast działania skarżącej znacznie utrudniły mu zagospodarowanie jego działki w sposób racjonalny i ekonomiczny. Na rozprawie w dniu [...] r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej zwaną "P.p.s.a.", postanowił oddalić wnioski dowodowe uczestnika postępowania z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem dokonana przez sąd ocena zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, według kryterium zgodności z prawem wykazała, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Przystępując do badania zasadności skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego w gminie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa następujące warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której owa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozpoznawanej sprawie powodem wydania decyzji odmawiającej ustalenia na rzecz skarżącej wnioskowanych warunków zabudowy stało się stwierdzenie przez organy, że decyzja pozytywna pozostawałby w sprzeczności z przepisami odrębnymi, a to z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyjaśnić zatem należy, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie obejmuje przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, w tym przepisów rozporządzenia. Jak trafnie wskazano w skardze, ostatnio powołane rozporządzenie ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jako wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, a ponadto, za zaprezentowanym powyżej stanowiskiem przemawia przedmiot postępowania o ustalenie warunków zabudowy i tym samym jego odrębność od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2016 r., II OSK 2151/12; z 7 lutego 2014 r. II OSK 2151/12). W orzecznictwie sadów administracyjnych akcentuje się to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, nr 1, poz. 15; z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, Lex nr 327707; z 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08; z 18 stycznia 2012r. II OSK 2065/10, z 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12). Zgodnie z przepisami art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W konsekwencji organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, jednak ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W konsekwencji kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę lub postępowania legalizacyjnego. Stanowisko, w świetle którego rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania podzielone zostało w doktrynie (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 454). Z powyższego wynika, że zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia jest uzasadniony, bowiem przepisy rozporządzenia w spawie warunków technicznych nie mogły być w tej sprawie zastosowane. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem ww. przepisów, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 P.p.s.a., orzekł o ich uchyleniu. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 i 205 § 2 tej ustawy. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w piśmie uczestnika z dnia [...] ponieważ zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem dokumenty opisane w pkt a), b) i c) nie mogą być uznane za dowody uzupełniające, bowiem znajdują się w aktach administracyjnych a Sąd orzeka w oparciu o te akta i nie ma potrzeby przeprowadzania z nich dowodu. Co do wniosku zawartego w pkt d), to wyroki tut. Sądu znane są składowi z urzędu i również nie ma potrzeby przeprowadzania dowodu na okoliczność ich treści. Natomiast co do wniosku zawartego w pkt e), to wyjaśnić należy, że załączone do wniosku zdjęcia nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, bowiem takie w sprawie nie wystąpiły.