II SA/Sz 629/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. Ż. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego 1. u c h y l a zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 31 ust. 1 pkt 4 i art. 100ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zmianami), § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U Nr 14, poz. 137), przyznał J. Ż. z dniem [...] r. dodatek służbowy w wysokości [...] złotych miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że dodatek we wskazanej w decyzji kwocie został przyznany funkcjonariuszowi Służby Więziennej z uwzględnieniem jego kwalifikacji zawodowych oraz ogromnego zaangażowania w wykonywaniu obowiązków służbowych, wykraczających często poza zakres obowiązków kierownika działu ochrony. Dyrektor Aresztu Śledczego uwzględnił również fakt, że J. Ż. zamierza skorzystać z prawa do zaopatrzenia emerytalnego. Na podstawie art. 108 § 1 Kpa, organ I instancji nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, podyktowany koniecznością wypłaty stronie należnego dodatku służbowego. Od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] w części dotyczącej wysokości przyznanego dodatku służbowego odwołanie do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] wniósł J. Ż. Odwołujący się twierdził, że w oparciu o treść rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, dyrektor Aresztu nie naruszając dyscypliny służbowej mógł wystąpić wnioskiem o zgodę na podwyższenie dodatku do wysokości 50%. J. Ż. uzasadniając odwołanie podał również, że wykorzystał już w pełni swoje możliwości na stanowisku kierownika działu ochrony i nie może już uzyskiwać lepszych wyników na zajmowanym stanowisku, a okoliczności te stanowią dostateczną podstawę do przyznania dodatku w maksymalnej wysokości. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] decyzją z dnia [...]r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 Kpa oraz art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że podwyższenie funkcjonariuszowi dodatku służbowego ze względu na przejście na zaopatrzenie emerytalne wykracza poza katalog przesłanek przyznania tego dodatku wskazanych w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej i przepis ten narusza. Organ II instancji zakwestionował nadto zapis decyzji o przyznaniu dodatku od dnia [...] r. w sytuacji, gdy decyzja została wydana w dniu [...] r. Zapis ten jest niezgodny z art. 102 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, który stanowi, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej nie zgodził się również z podwyższeniem funkcjonariuszowi dodatku służbowego do kwoty [...] zł w sytuacji, gdy przed odejściem ze służby korzystał on z blisko trzymiesięcznego zwolnienia lekarskiego. Okoliczność ta stanowi – w ocenie organu- również naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r., albowiem nie została spełniona żadna z przesłanek uzasadniających przyznanie dodatku w nowej, podwyższonej wysokości. Wskazane przez organ naruszenie przepisów uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. J. Ż. wywiódł skargę na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, wstrzymania jej wykonania do czasu rozpatrzenia sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący swoje stanowisko w sprawie poparł argumentacją kwestionującą interpretację § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej przez organy orzekające w sprawie. Wywodził, że przesłanki stanowiące podstawę przyznania dodatku służbowego oraz jego zwiększenia nie stanowią zamkniętego katalogu. Oznacza to, że przejście funkcjonariusza na zaopatrzenie emerytalne również stanowi argument przemawiający za zwiększeniem dodatku. Skarżący wskazał nadto, że ze względu na to, że korzystna dla niego decyzja w przedmiocie przyznania dodatku może – wbrew stanowisku organu- obowiązywać z datą wsteczną, tj. od 1 lutego 2005 r. Wsteczną moc działania organu w takiej sytuacji uzasadnia doktryna prawa oraz treść art. 102 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, z której wprost nie wynika obowiązek powstania skutku finansowego z dniem wydania decyzji. J. Ż. podniósł również, że decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję w przedmiocie przyznania dodatku służbowego stanowiła w istocie o obniżeniu tego dodatku z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł, czyli działała na niekorzyść skarżącego. Organ odwoławczy nie wykazał jednak naruszenia prawa lub interesu społecznego, co uzasadniałoby zastosowanie art. 139 Kpa. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a wniesiona skarga jest zasadna. W postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania i rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia ww. przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 Kpa). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 Kpa. Wbrew treści powołanego wyżej przepisu procesowego, organ nie wskazał jednak motywów wydania tej decyzji. Nie określił również czy i z jakiego powodu organ I instancji obowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w części, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do kontroli zastosowanych przez organ I instancji przepisów prawa zarzucając organowi I instancji wadliwą interpretację ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zmianami) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej(Dz.U. Nr 14, poz. 137). Odnosząc się do zastosowanych w sprawie przepisów, organ II instancji stwierdził brak przesłanek do podwyższenia dodatku służbowego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tego powodu, że nabył prawo do zaopatrzenia emerytalnego, jak również stwierdził naruszenie zasady nieretroakcji poprzez wydanie decyzji z datą wsteczną. Skutkiem tych ustaleń jest wydanie rozstrzygnięcia, które ze swej istoty jest wadliwe, albowiem ograniczenie się do badania poprawności zastosowanych przepisów prawa, czyni niezasadnym wydanie decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z treści uzasadnienia decyzji wynika również, że decyzja organu odwoławczego z racji dokonanej oceny zastosowanych przepisów prawa, prowadzi w istocie do pogorszenia sytuacji skarżącego, albowiem kwestionuje nie tylko wysokość przyznanego dodatku, ale również zasadność dokonania zmiany w tym zakresie. Organ odwoławczy pominął jednak wynikający z treści art. 139 Kpa zakaz reformationis in peius, czyli zakaz pogarszania sytuacji odwołującej się strony. Wprawdzie powołany wyżej przepis dopuszcza wyjątki od tej zasady ( kryterium rażącego naruszenia prawa decyzji organu I instancji oraz rażącego naruszenia interesu społecznego), jednakże motywy wydania decyzji pogarszającej sytuacje strony winny być jednoznacznie wskazane. Organ II instancji odstępując od zakazu reformationis in peius obowiązany jest szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Tymczasem organ nie wykazał, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 Kpa. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. `1270 ze zmianami) stwierdził, że wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania ma istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu orzekł jak w sentencji. W kwestii wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy.