II SA/Sz 629/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej A. L. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] znak [...] na podstawie art. 3 § 1, art. 64a § 1 pkt 1), art. 119 § 1, art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201) oraz art. 123 § 1, art. 124 i art. 125 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm. zwany dalej k.p.a. ), nałożył na A. L. grzywnę w wysokości [...] zł, w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Nr [...] z dnia [...]., znak sprawy: [...] Równocześnie wezwał zobowiązaną do: 1. Wpłacenia powyższej grzywny w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia na konto: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Nr [...] PEKAO S.A. I O w Ś.. - w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych: 2. Wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia. - w razie nie wykonania obowiązku w terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze: 3. Wniesienia opłaty za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości [...] zł, w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia na konto: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Nr [...] PEKAO S.A. I O w Ś.. - w przypadku nie uiszczenia opłaty w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie określonym dla przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanej hali namiotowej, zlokalizowanej na dz. nr [...], położonej przy ul. [...] w m. P.-Z., które zakończyło się decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] r., znak sprawy: P..5160.1.2015. A.., nakazującą rozbiórkę wykonanego obiektu budowlanego. Natomiast, z uwagi na fakt niewykonywania obowiązku rozbiórki przesłano współzobowiązanemu pisemne upomnienie otrzymane przez J. L. w dniu [...] r. Pomimo to, obowiązek w dalszym ciągu nie został wykonany. W celu przymuszenia wykonania ww. decyzji, niniejszym postanowieniem nałożono grzywnę w kwocie [...]zł. W ustaleniu jej wysokości wzięto pod uwagę m. in. to, że grzywna ta wynika z przepisów ustawy Prawo budowlane i może być nałożona tylko jednokrotnie. Tym samym, musi być to środek dolegliwy, aby spowodował wywiązanie się z nałożonego obowiązku, a nie uiszczenie niewielkiej "opłaty" i pozostawienie problemu nierozwiązanym. Ponadto, na jej wysokość miał wpływ fakt, że jest ona ostatecznym środkiem przymusu o charakterze niepieniężnym, po którym w przypadku dalszego lekceważenia problemu, pozostanie już tylko wykonanie zastępcze, co narazi zobowiązanych na jeszcze większe koszty. Również w stosunku do J. L. P. Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. w dniu [...] r. w sprawie znak [...] wydał postanowienie Nr [...], na podstawie art. 3 § 1, art. 64a § 1 pkt 1), art. 119 § 1, art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201) oraz art. 123 § 1, art. 124 i art. 125 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), w którym nałożył na niego grzywnę w wysokości [...] zł, w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Nr [...] z dnia [...] r., znak sprawy: [...] Równocześnie wezwał zobowiązanego do: 1. Wpłacenia powyższej grzywny w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia na konto: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Nr [...] PEKAO S.A. I O w Ś.. Uprzedził też, że: - w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych: 2. Wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia. - w razie nie wykonania obowiązku w terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze: 3. Wniesienia opłaty za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości [...] zł, w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia na konto: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Nr [...] PEKAO S.A. I O w Ś.. - w przypadku nie uiszczenia opłaty w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie określonym dla przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił takie same argumenty jak w postanowieniu Nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wskazał, że z uwagi na fakt niewykonywania obowiązku rozbiórki przesłano współzobowiązanej pisemne upomnienie otrzymane przez A. L. w dniu [...] r. Pismem z dnia 28 lutego 2018 r. J. L. i A. L., powołując się na znak Nr [...], wnieśli do Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zażalenie na postanowienie Nr [...] zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania a konkretnie: 1) art. 79 § 1 i § 2 w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o przeprowadzeniu dowodu z oględzin działki nr [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości P. - Z., przeprowadzenie dowodu bez udziału strony, jak również niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu; 2) art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. przez niesporządzenie przez organ administracji protokołu z ustaleń dokonanych w toku przeprowadzenia oględzin działki nr [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości P. - Z.; 3) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu strona wskazała na uchybienia jakie jej zdaniem organ popełnił podczas prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...]. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 w związku z art. 126, art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. z późn. zm.), po rozpoznaniu zażalenia A. L. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] r. [...], nr [...], nakładające na J. L. grzywnę w wysokości [...] zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku - nakazu rozbiórki hali namiotowej, zlokalizowanej na dz. nr [...], położonej przy ul. [...] w m. P.-Z. umorzył postępowanie zażaleniowe. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. , po rozpatrzeniu powyższego zażalenia w części wniesionej przez A. L., w oparciu o akta sprawy wyjaśnił, że krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym jest znacznie zawężony w stosunku do postępowania rozstrzygającego sprawę merytorycznie. W postępowaniu tym interes prawny występuje wyłącznie po stronie wierzyciela (nie będącego jednocześnie organem egzekucyjnym), zaś obowiązek wyłącznie po stronie zobowiązanego, w stosunku do którego prowadzone jest dane postępowanie egzekucyjne. A. L. nie jest wierzycielem zaległego obowiązku, ani też osobą, w stosunku do której PINB w Ś. prowadzi postępowanie egzekucyjne wywołane tytułem wykonawczym z dnia [...] r., nr [...] - w ramach którego wydane zostało skarżone postanowienie z dnia 12 lutego 2018 r. [...], nr [...]. Tym samym A. L. nie posiada w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. - bowiem to nie ona jest adresatem grzywny nałożonej tym postanowieniem. Nie przysługuje jej również status strony tego postępowania i co za tym idzie również prawo wniesienia zażalenia na przedmiotowe postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego z powyższego wynika, iż organ II instancji nie może rozpatrzyć zarzutów zawartych w ww. zażaleniu A. L., co oznacza, że postępowanie zażaleniowe, przez nią wywołane, zgodnie z przepisem art. 105 § 1 Kpa, należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł pełnomocnik A. L.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie: a. art. 63 § 2 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., art. 128 k.p.a. oraz art. 7a k.p.a., art.8 k.p.a., art.9 k.p.a. i art. 10 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca zażaleniem z dnia 28 lutego 2018 r. zaskarżyła postanowienie nr [...] z dnia [...] podczas gdy należało uznać, że zażalenie takie zawierało oczywiste niedokładności, gdyż dotyczyło de facto postanowienia nr [...] z dnia [...] r. i wezwać skarżącą do złożenia wyjaśnień; b. art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 § 1 k.p.a. i art. 76 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania wszystkich niezbędnych dowodów w sprawie, w tym sporządzenia protokołu z przeprowadzonych przez organ czynności kontrolnych, którego ustalenia stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego, jak również poprzez błędną ocenę dowodów i przyjęcie, że nałożony na skarżącą obowiązek rozbiórki nie został wykonany, podczas gdy dokumentacja zdjęciowa, będąca dowodem w sprawie potwierdza fakt rozpoczęcia przez skarżącą prac rozbiórkowych, a ponadto nieuwzględnienie faktu niemożności wykonania przez skarżącą nałożonego na nią obowiązku w całości z przyczyn od niej niezależnych, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a konkretnie: a. art. 81a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie, polegające na przeprowadzeniu czynności kontrolnych bez obecności skarżącej lub osoby przez nią wyznaczonej, podczas gdy naruszony przepis przyznaje skarżącej prawo do uczestnictwa w przedmiotowych czynnościach, b. art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez organ, że brak jest konieczności sporządzenia protokołu z przeprowadzonych czynności kontrolnych, podczas gdy na organie ciąży obowiązek jego sporządzenia. Wobec tak postawionych zarzutów pełnomocnik skarżącej wniósł o; 1. wstrzymanie w całości wykonania postanowienia organu II i I instancji, 2. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i stwierdzenie, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu w całości, 3. zasądzenie od Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony wskazał, że organ II instancji umarzając postępowanie zażaleniowe błędnie przyjął, iż skarżąca składając zażalenie na jednym piśmie wraz z mężem J. L., żaliła de facto postanowienie nr [...] z dnia 12 lutego 2018 r. [...] Przyznał, że w treści zażalenia strona nie wskazała wprost, iż dotyczy ono również postanowienia nr [...] wydanego wobec skarżącej, w tym samym dniu, w sprawie o tej samej sygnaturze, jednak należy przyjąć, że celem skarżącej było wniesienie zażalenia na postanowienie nr [...] z dnia 22 lutego 2018 r., w zakresie dotyczącym administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na A. L.. Zdaniem pełnomocnika skarżącej ponieważ w treści nie sprecyzowano dokładnie, że zażalenie składane przez A. L. dotyczy właśnie postanowienia nr [...], powstałe na tej podstawie wątpliwości organ winien był rozwiać. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik wskazał, że zasadniczym elementem decydującym o uznaniu pisma - czynności procesowej za odwołanie jest więc niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji. Zażalenie nie wymaga szczególnej formy ani szczególnego uzasadnienia i wystarczy, że strona wyrazi niezadowolenie z wydanego postanowienia. W przypadku nieprecyzyjnego sformułowania żądania, czyli niespełnienia przez zażalenie minimalnych wymagań formalnych, mogą one być uzupełnione przez skarżącego na wezwanie organu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Na poparcie powyższego pełnomocnik powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2016 r. II SA/Gl 1000/15. W ocenie strony skarżącej zażalenie złożone przez A. L. niewątpliwie zawierało oczywiste niedokładności, bowiem nie precyzowało dokładnie, że dotyczy administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na skarżącą postanowieniem nr [...]. Organ II instancji winien był wezwać skarżącą do złożenia stosownych wyjaśnień. W ocenie skarżącej mylne zatytułowanie pisma lub inne oczywiste niedokładności nie mogą stanowić przeszkody do nadania pismu biegu i rozpoznania go we właściwym trybie. Wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zaś usunięte przez zażądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2008 r. III SA/Lu 1/08). Ponadto pełnomocnik strony podkreślił, iż postępowania prowadzone są pod tą samą sygnaturą, co przyczyniło się do złożenia podpisów przez oboje małżonków pod jednym zażaleniem. W dalszej części uzasadnienia zarzucił organowi I instancji, że przeprowadzone czynności kontrolne, o których mowa w art. 81 ust. 4 oraz art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów. W odpowiedzi na skargę Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. W myśl art. 138 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W niniejszej sprawie Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. umorzył postępowanie zażaleniowe ze względu na to, że skarżąca nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia Nr [...] bowiem to nie ona była adresatem grzywny nałożonej tym postanowieniem. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, iż legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Bezspornym jest, że zarówno w stosunku do A. L. jak i J. L. zostało wydane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki hali namiotowej, orzeczonej przez PINB decyzją [...] z dnia [...] r. Postępowanie egzekucyjne było prowadzone wobec obojga zobowiązanych pod jednakowym numerem PINB [...], a rozstrzygnięcie oraz treść uzasadnienia była tożsama dla jednego jak i drugiego postanowienia. Pismem z dnia 22 lutego 2018 r. A. L. oraz J. L. wnieśli zażalenie na postanowienie wydane w sprawie oznaczonej PINB [...] oraz numerem porządkowym [...]. Treść tego zażalenia wskazuje na niezadowolenie stron z wydanego postanowienia, zawiera także zarzuty wobec prowadzonego przez organ postępowania egzekucyjnego oraz wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Natomiast z treści zażalenia niejednoznacznie wynika czy stanowi ono odwołanie tylko od jednego postanowienia Nr [...], oznaczonego sygnaturą PINB [...], czy dotyczy także postanowienia wydanego wobec skarżącej. Zatem wyjaśnienia wymagało to, jaka była intencja A. L.. Sąd w niniejszej sprawie zgadza się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prawa administracyjnego gdzie konsekwentnie prezentowane jest stanowisko, według którego o charakterze danej czynności procesowej decyduje nie nazwa czy forma podania, lecz wyłącznie jego treść oraz intencja wnioskodawcy. Kodeks postępowania administracyjnego bowiem dąży do odformalizowania na korzyść strony ustawowych wymogów środków prawnych, tak aby mogły być one rozpatrzone zgodnie z intencją i interesem strony. Dotyczy to w szczególności odwołania, które zgodnie z art. 128 k.p.a. nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Zasadniczym elementem decydującym o uznaniu pisma - czynności procesowej za odwołanie jest więc niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji. Nie jest natomiast istotne, w jaki sposób strona wyrazi to niezadowolenie, jak nazwie to odwołanie i w jakich słowach sformułuje swoje żądanie. Mylne zatytułowanie pisma lub inne oczywiste niedokładności nie mogą stanowić przeszkody do nadania pismu biegu i rozpoznania go we właściwym trybie. Wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zaś usunięte przez zażądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień. Wniosek wszczynający postępowanie również odwoławcze, w przypadku wątpliwości co do treści zgłoszonego żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Jak wcześniej Sąd wskazał, zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 128 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu, to jednak nie można przyjąć, że organ uprawniony został do dowolnej oceny żądania strony. Jeżeli zatem żądanie strony jest zredagowane nieczytelnie i w sposób mało zrozumiały, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania (za stronę) treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby doprowadzić do arbitralnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że skarżąca wnosi zażalenie tylko na postanowienie Nr [...] wydane w stosunku do jej męża, nie wyjaśniając intencji skarżącej, czy skarży tylko to postanowienie, czy również postanowienie wydane wobec niej. Dlatego rozpoznając sprawę ponownie, mając powyższe rozważania na uwadze, organ odwoławczy uwzględni poczynione wyżej wskazówki i ustali rzeczywisty zamiar skarżącej wyrażoną w zażaleniu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnione jest przepisami art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie 2 sentencji wyroku składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi oraz wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w kwocie [...]zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.). Do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw strony reprezentowanej przez adwokata podlega również zaliczeniu wydatek poniesiony przez nią w kwocie [...]zł w związku z koniecznością uiszczenia opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika.